中国人民银行金融稳定局局长孟辉近日在《中国金融》发表题为《存款保险护航金融稳定和安全》的署名文章。文章指出，贯穿金融风险防范化解全过程的“风险最小化”模式，是存款保险制度的最优模式。存款保险必须坚守市场化金融风险处置机制定位，在保护存款人合法权益和防范道德风险之间实现平衡。

同时，他从提高立法层级、强化早纠约束、丰富处置工具和扩大基金积累并健全后备融资机制等方面，为完善我国存款保险机制指明工作方向。一是在金融法、金融稳定法的制定以及《中国人民银行法》等法律的修订中强化存款保险的市场化、法治化、专业化处置角色，并适时将《存款保险条例》上升为存款保险法；二是完善金融风险监测评估和预警体系，强化存款保险的风险警示与早期纠正职能；三是可探索赋予存款保险基金管理机构对启动风险处置的强建议权，丰富风险处置工具；四是稳步拓展存款保险基金投资运用方式，并探索建立后备融资机制，必要时及时补充存款保险基金的流动性。

党中央、国务院高度重视存款保险制度建设。党的十八届三中全会提出“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”。2015年5月1日，《存款保险条例》施行，我国存款保险制度正式建立。十年来，金融稳定局在人民银行党委的领导下，会同存款保险基金管理有限责任公司（以下简称存款保险公司）扎实开展制度实施工作，存款保险防范挤兑、早期纠正、风险处置等核心功能逐步凸显，有力维护了金融体系的稳定运行。展望未来，按照党的二十届三中全会和中央金融工作会议筑牢金融稳定保障体系、加强风险处置资源积累的决策部署，需进一步完善存款保险机制安排，强化存款保险专业化金融风险处置职能，不断夯实以审慎监管、存款保险、中央银行最后贷款人为核心支柱的金融安全网。

存款保险制度有效实施

加强组织指导，完善管理机制。2015年以来，人民银行开立专门账户，对存款保险基金与人民银行有关资金进行分账管理，确保基金安全。2019年，以包商银行风险处置为契机，经党中央、国务院同意，人民银行设立存款保险公司，逐步承担存款保险相关具体工作。目前，依托人民银行全系统金融稳定专业队伍，已建立起“上下贯通、分层实施、属地管理”的存款保险履职体系，为存款保险机制的平稳运行和功能发挥提供了坚实的组织保障。

坚持金融为民，提升公众信心。十年来，我国存款保险50万元的偿付限额始终能为99%以上的存款人提供全额保障。2020年11月，存款保险标识全面启用，存款保险宣传常态化、机制化格局初步形成，此后聚焦偏远农村、金融生态环境脆弱等地区加大宣传力度，不断提升公众认知，有力维护了全社会对银行体系的信心，特别是增进了中小银行信用，增强了对银行挤兑风险的防范和处置能力。

强化风险约束，开展早期纠正。我国存款保险制度采取“风险最小化”模式，即存款保险可以参与投保机构风险防范、化解、处置的全过程，通过事前对风险的约束来降低事后的处置成本。2016年，存款保险费率机制从基准费率过渡到风险差别费率，将费率标准与风险水平挂钩，通过“奖优罚劣”促进机构审慎经营。2017年以来，存款保险发挥早期纠正职能，督促投保机构采取补充资本、控制资产增长、控制重大交易授信、降低杠杆率等措施压降风险，并将风险适时通报金融监管部门和地方政府，增强工作合力，已累计推动600多家机构风险得到初步化解。

发挥专业优势，支持风险处置。建立存款保险制度的一个重要初衷是完善银行的市场化退出机制。自2019年起，存款保险基金开始参与风险处置，相继支持了包商银行、辽宁省部分城商行、辽阳农商行等机构的风险化解，存款保险的市场化、法治化、专业化金融风险处置功能日益显现。特别是在存款保险的深度参与下，包商银行成为新中国成立以来第一例银行通过“接管+收购承接+破产清算”方式退出市场的成功案例，在此过程中，既最大程度保障了存款人权益，又严肃了市场纪律，还保持了银行的经营价值和业务连续性。

存款保险制度运行十年的实践经验

贯穿金融风险防范化解全过程的“风险最小化”模式，是存款保险制度的最优模式。国际实践证明，仅限于事后被动“买单”的“付款箱”模式是不成功的，越来越多的国家推动存款保险向具有风险监测、早期纠正等职能的“风险最小化”模式转变。我国存款保险制度在设计之初，就选择了“风险最小化”模式，十年来，在这一模式下，存款保险有效发挥了监管补充作用。人民银行作为存款保险基金管理机构，在风险监测阶段，与金融监管部门建立信息共享机制，沟通机构风险状况、检查报告、评级情况等信息；在早期纠正阶段，依职责对问题机构采取纠正措施，并将风险情况及时通报金融监管部门和地方政府；在风险处置阶段，对于涉及使用存款保险基金的金融风险，与相关部门共同研究制定处置方案，遵循使用成本最小的原则依法提供资金支持。

由人民银行对存款保险基金进行管理的现行机制，行之有效且可最大程度上稳定公众信心。从全球范围看，存款保险基金的管理方式是多样的，既有中央银行、财政部门、金融监管部门主导，也有专设独立公司的情况，各国主要结合自身金融体系、监管体制和历史传统进行选择。从国内情况看，人民银行在2003年设立金融稳定部门之初就持续开展对存款保险制度的系统研究，贯彻落实党中央、国务院相关决策部署，深入调研，完善方案，推动2015年《存款保险条例》实施，正式建立存款保险制度。十年来，存款保险管理机制逐步健全，功能不断深化，从实践效果看，存款保险与中央银行履职可以相互促进，存款保险的监测预警、现场核查、早期纠正职能，为人民银行识别、判断、应对系统性金融风险提供了重要支撑，存款保险依托中央银行信誉，显著提升了公众认知和市场信心。此外，存款保险独立于金融监管职能，有利于约束监管宽容，促进对风险的早处置。

存款保险必须坚守市场化金融风险处置机制定位，在保护存款人合法权益和防范道德风险之间实现平衡。银行业是优胜劣汰的竞争性行业，建立存款保险制度的主要目的是有效保护存款人合法权益、完善银行市场化退出机制。因此，一方面，我国存款保险设计了可为99%以上存款人提供全额保障的偿付限额；另一方面，对存款保险基金的使用，《存款保险条例》从前提条件、具体方式、出资原则等方面进行了严格限定。2019年，我国以“接管+收购承接+破产清算”方式处置包商银行，存款保险依法深度参与，在稳控金融秩序和严肃市场纪律之间实现了良好平衡。2023年美国硅谷银行等风险事件发生后，鉴于“未受保存款占比较高”一定程度上加剧了银行挤兑风险，国际社会也对存款保险机制进行了重新审视，但出于防范道德风险、强化市场约束的考虑，仍坚持“限额保障”等原则，在此基础上研究提高存款保险的偿付效率等问题。从国内看，存款保险参与银行风险处置的时间还不长，在未来的处置实践中，应借鉴处置包商银行的有益经验，坚守限额保障、基金使用成本最小等市场化、法治化处置原则，在此基础上探索深化存款保险的专业化金融风险处置职能。

完善我国存款保险机制的工作方向

提高立法层级，匹配存款保险在金融安全网中的支柱地位。《存款保险条例》是在2015年我国存款保险制度建立初期制定的，当时没有丰富的实践经验，条款较为原则，一些具体机制有待明确和细化，实践中个别事项还需要“一事一议”。而且，相比于审慎监管和中央银行最后贷款人分别有《银行业监督管理法》《中国人民银行法》作法律支撑，《存款保险条例》的法律位阶和效力偏低，与存款保险制度作为金融安全网三支柱之一的功能定位也不匹配。下一步，需要在金融法、金融稳定法的制定以及《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《企业破产法》的修订中强化存款保险的市场化、法治化、专业化处置角色，拓展存款保险履职空间，并适时将《存款保险条例》上升为存款保险法。

强化早纠约束，防止风险淤积加大后续处置难度和成本。国际上，为早期纠正施加明确期限、将早期纠正与处置程序有效衔接已有成熟实践。在我国，早期纠正也有《银行业监督管理法》等法律基础，但由于缺乏有力约束，执行效果还不理想，个别高风险机构“积重难返”，处置面临一定难度。中央金融工作会议特别强调，对风险早识别、早预警、早暴露、早处置，健全具有硬约束的金融风险早期纠正机制。下一步，要完善金融风险监测评估和预警体系，强化存款保险的风险警示与早期纠正职能，增加分层分级、更有约束的早期纠正措施，与金融监管部门和地方政府加强信息沟通和风险通报，共同防范风险积累。

丰富处置工具，强化存款保险专业化金融风险处置职能。中央金融工作会议对更好地发挥存款保险处置功能提出了明确要求，并强调健全权责一致、激励约束相容的风险处置责任机制。下一步，在坚持限额偿付、成本最小原则的基础上，可探索赋予存款保险基金管理机构对启动风险处置的强建议权，丰富风险处置工具，细化存款偿付、收购承接等处置措施，拓展存款保险促成收购承接的具体方式，如存入存款、购买资本工具等，更好地保障常态化金融风险处置。

扩大基金积累并健全后备融资机制，强化金融风险处置资源保障。2015年以来，我国累计归集存款保险保费3732亿元，有力支持了重点机构的风险处置。目前，我国金融风险总体收敛，但中小银行经营发展面临的外部形势依然复杂，需要进一步强化风险处置资源保障。中央金融工作会议明确要求，扩大存款保险基金积累，2025年政府工作报告也提出充实存款保险基金等化险资源。下一步，在继续做好常态化存款保险保费筹集的同时，可稳步拓展存款保险基金投资运用方式，在确保基金安全的前提下适当增加收益，并探索建立后备融资机制，必要时及时补充存款保险基金的流动性。

建立存款保险制度是我国金融业市场化改革的重要一步，意义深远。十年来的实践证明，我国存款保险的制度设计是有效的，制度实施和运行是成功的。下一步，金融稳定局将继续在人民银行党委的领导下，坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，积极履行存款保险职能，不断开创存款保险事业新局面，守护好人民群众的“钱袋子”，维护好金融稳定和安全，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。

内容来源：《中国金融》2025年第9期

责任编辑：张逸君