近年来，单用途商业预付卡在住宿、餐饮、美容、理发、儿童娱乐、健身、培训等生活消费领域的应用越来越广泛，但随着预付卡使用范围和发卡规模不断扩大，店铺关门、商家跑路等现象频发，法律法规不完善、监管存在漏洞、消费者权益保护不力等问题日益凸显。当前，预付式消费已成为社会广泛关注的焦点，也是亟待解决的民生问题。

　　一、预付式消费领域协同治理的堵点问题

　　一是监管法律法规不完善。目前，我国关于预付式消费监管的规定散见于民法典、消费者权益保护法及消费者权益保护法实施条例等法律法规中，但相关规定较为原则。2012年，商务部曾出台《单用途商业预付卡管理办法（试行）》（下称《办法》），专门对预付卡管理进行规范，然而该《办法》的规范对象仅限于从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人。随着经济社会发展，部分个体工商户也普遍开始开展预付卡业务，实践中，个体工商户的经营者与消费者更容易发生预付式消费纠纷 【下载黑猫投诉客户端】，但目前我国并没有对个体工商户的预付卡发放行为进行统一约束，部分省份也没有出台地方性规定将其纳入监管，存在监管空白地带。

　　二是未形成有效协同的监管机制。预付卡的发行、使用涉及商务、审批服务、市场监督管理等多个职能部门，在实际监管中各部门之间往往存在主体权责不清、信息壁垒等情况，导致监管不力、纠纷频发。比如，根据《办法》规定，单用途商业预付卡的发卡企业应在开展单用途卡业务之日起30日内，按照规定向相应商务主管部门办理备案，但实践中可能因各地行政许可权改革而有所不同。以宁夏回族自治区石嘴山市惠农区为例，在深化相对集中行政许可权改革推进审批服务事项划转工作中，惠农区采取审管分离模式，由审批服务管理部门承担预付卡备案职责、商务主管部门承担预付卡业务日常监管职责，但两部门之间缺乏信息共享机制、监管信息不对称，没有形成监督合力，一定程度上影响了对预付式消费的监管效果。

　　三是预付消费者权益保护不力。实践中，预付式消费存在诸多风险。首先，在这类消费中，发卡主体与消费者常存在未签订书面合同或者签订的合同中有霸王条款的情况。其间，一旦产生消费纠纷，消费者必然面对举证难、维权难的困扰。而当消费者不满意经营者提供的服务想要退卡时，经营者往往会以各种理由拒绝。即使有些经营者同意退款，也会设置许多限制条件，或者收取一定的退卡费用，延长退款周期。其次，预付式消费中极易出现发卡主体变更后“新人不理旧账”的情况，导致消费者投诉无门，损失难以追回。此外，预付式消费往往需要消费者填写个人隐私信息才能办理预付卡，如此一来，消费者个人信息存在泄露风险。

　　二、预付式消费领域协同治理的对策建议

　　一是完善监管法律法规体系，有效弥合监管缝隙。在国家层面，要进一步健全完善预付式消费的法律法规。在健全完善单用途商业预付卡发卡企业的备案、监管及纠纷解决途径等内容的基础上，明确对个体工商户开展预付卡业务的监管依据，统一行业监管标准，细化预付式消费中经营者的义务和消费者的权利，构建与市场发展适配的法律制度，堵塞监管漏洞，更好保护消费者权益。在省级层面，要积极探索出台地方性规范，细化预付式消费的相关规定。比如，加快制定规范、翔实、操作性强的单用途商业预付卡管理地方性法规或规章制度，建立准入、备案、保证金等一整套预付式消费管理制度，细化各行业预付卡备案监管职责，明确商务、市场监管、教育、文化、交通、体育等行业主管部门的职责分工，探索建立预付卡管理联席会议制度，协调解决预付卡管理重大问题，为预付式消费市场提供明确的法律指引。近年来，上海、江苏、北京、甘肃等地先后出台了预付式消费的相关政策、法规，明确了单用途卡行业主管部门的职责分工，并将个体工商户纳入监管范围。

　　二是构建综合监管机制，提升协同监管效能。可根据单用途商业预付卡从发行、使用到终止以及预付卡合同设置的现实状况，梳理不同行业部门在具体行业领域中的职能和权限，形成权力清单，明确责任主体，避免权责不清、多方监管导致对该行业预付卡的监管缺位。同时，建立多部门联合执法协作机制，由各级政府牵头组织市场监管、商务、审批服务管理、金融监管等部门，适时开展预付式消费专项执法行动，整治预付式消费市场乱象；健全“事前信息共享、事中联动管理、事后联合处置”的管理体系，做好预付卡备案管理、日常监管及投诉处理等各项工作；完善“检察+行政”工作机制，凝聚消费者维权法治合力。预付式消费纠纷案件普遍具有群体性、多发性等特点，面对商家，消费者往往处于弱势地位，存在维权难的困境。由此，建议检察机关通过开展预付式消费领域公益诉讼检察监督，以专题调研报告启动府检联动机制，推动行政执法与检察监督协同联动，给预付式消费领域协同治理提供强有力的司法保障。

　　三是加强预付消费者权益保护，优化消费者维权途径。首先，针对纠纷多发、投诉较多的行业领域，可适当增加执法检查的频率；建立事前审批机制，为预付式消费设立资金专门管理账户，由金融管理部门牵头，会同相关银行建立预付资金第三方监管平台。所有开展预付卡业务的经营者均须入驻此平台，同时加强对预付资金的监管，避免经营者卷款跑路，消费者损失难以追回。其次，可以探索建立“预付式消费风险预警及协同治理”应用场景，利用大数据、人工智能等技术手段，对预付式消费纠纷进行智能预警和预测，及时发现潜在风险点，推进数字化治理。通过数据分析，还可以识别纠纷高发领域和环节，为制定针对性措施提供参考，同时加强对预付式消费数据的监管和保护，确保消费者个人信息安全。最后，要加大宣传引导力度，引导消费者树立风险意识、依法维权意识，有效推进经营者依法规范、诚实守信经营，让预付式消费市场更加健康、规范、利民。

　　（作者单位：宁夏回族自治区石嘴山市惠农区人民检察院）