转自：法治日报

□ 李蕊 　　有效应对人口老龄化，事关国家发展全局，事关百姓福祉。农村养老问题已成为制约城乡融合高质量发展的一大关键因素，应对不当甚至可能衍生重大社会风险。

我国农村既有养老模式面临的困境

　　相较于城市，我国农村养老供给问题更加严峻：一方面，在“后乡土”时代，农村家庭养老功能更加弱化离散，使得供给责任外溢；另一方面，城乡二元结构下国家养老和民营机构养老在农村的供给难以迅速跟进和填补，导致有限的养老供给与日益增长的农村养老需求严重脱节。

农村集体养老的组织特质及构造

　　（一）农村集体养老的基本范畴及特质 　　农村集体养老是以农民集体为核心主体，由农村集体经济组织和村民委员会具体代表农民集体，同时集合农民家庭、营利组织、非营利组织等多元主体协同履行养老供给义务，在政府的支持下所构造的农村社区嵌入式养老供给制度体系。其是在国家养老兜底保障的基础上，与家庭养老协调联动，兼顾家庭和农村社区养老双重优势，同时推动专业机构服务向农村延伸的综合型养老模式。 　　农村集体养老至少含蕴“集体”“集合”“集聚”三重面向：第一，在主体层面，强调“一核多元”，具有集体保障性；第二，在行为层面，以农民集体作为依托，具有集合协同性；第三，在功能层面，眷注资源整合，具有资源集聚性。 　　（二）农村集体养老的核心主体：农民集体 　　农村集体养老强调以农民集体作为核心主体。作为集体所有的土地及其他财产的所有权人，农民集体具有相对稳定存在的组织性和集体人格，它不是一个抽象的概念，而是在法律上具有确定性。 　　（三）农民集体适宜担任农村养老共同体的组织者和协调者 　　相较于作为非正式组织的农民家庭，农民集体更含蕴集体理性和团体品格，使得农村集体养老更具稳定性和规范性。相较于作为公权主体的国家的刚性供给，农民集体兼具公共性和团体性特质，使得农村集体养老更具适应性和灵活性。相较于主要作为外部供给主体的民营养老机构，农民集体内生于农村乡土社会，天然具有地缘性和本土性，使得农村集体养老更具凝聚力和亲和力。 　　当然，因农民集体是抽象的不具有法人主体资格的组织体，其作为核心主体所承担的养老义务的履行，显然离不开具象行为主体——农村集体经济组织和村民委员会的具体实施。 　　（四）农村集体养老并非政府“公法责任遁入私法” 　　农村集体养老绝不意味着政府提供养老服务义务和责任的转移和消弭，而是对政府在农村养老供给领域的履职尽责提出了更高要求。农村集体养老要求政府具有强大的基层治理能力，在公法层面至少要做好规划设计者、规则制定者、引导激励者、监督规范者和兜底保障者。

农村集体养老问题纾解的法治路径

　　我国农村集体养老不仅面临资金、劳动力等资源要素配置不平衡、不充分等问题，而且土地等养老资源要素也呈现碎片化、分散化，大大削弱了农村集体养老供给能力，限制了农村集体养老的可及性。 　　（一）农村集体养老受制于资金和劳动力双重约束 　　目下，养老资金缺乏已成为制约农村集体养老的首要因素。除“财力”外，制约农村集体养老的另一关键要素短板在于“人力”。 　　（二）农村集体养老的法权基础：集体所有权及集体成员权 　　作为集体所有制法权表达形式的中国农村集体所有权的设立，强化了农民与集体基于土地的身份关系。这就使得集体所有权从发端之日起便具有社会保障属性。基于集体所有权所派生的集体成员权，使得每个集体成员平等参与对于集体土地及其他集体财产所有权的行使。集体成员权涵括集体福利保障等内容，具有实现集体成员社会保障利益的集体成员受益权能。 　　（三）农村集体养老制度构建的逻辑进路：养老资金筹集和劳动力集聚 　　第一，依托农村集体经济组织筹集养老资金的金融创新：集体土地养老和集体养老年金。 　　为发挥集体土地的生存保障功能，需要以农村集体经济组织为组织载体，拓展地权交易和土地经营权融资模式。在集体经济相对发达地区，可通过集体年金制度创新，满足老年农民对于“基础养老金”之外的补充保障的资金需求，补强农民养老保障的第二支柱。 　　第二，依托村民委员会疏解养老劳动力供给困境的二维路径：集体互助养老和养老志愿服务。 　　需要充分发挥村民委员会的组织和凝聚作用，通过对互助养老服务、志愿养老服务等制度的延展表达，一方面开发农村内生劳动力资源；另一方面畅通人才流动机制，推动城市和农村之间人才流动，增加农村集体养老劳动力资源供给。

　　农村集体养老财力供给的法律制度完善

　　我国农村发展高度不平衡，必须统合权衡各地区资源禀赋及农村集体经济组织发展差异性、老人现实需求的异质性等，依托农村集体经济组织，通过金融创新实现差异化的农村集体养老资金供给制度改革。 　　（一）集体土地养老制度的拓展：土地经营权反向抵押制度 　　土地经营权反向抵押在老年农民继续拥有土地占有、使用、收益权以及基于抵押权人同意的有限的处置权的前提下，将未来土地经营收益全部转化为现实的养老资金予以利用。满足一定年龄和行为能力条件的老年农民在农村集体经济组织的组织下，经户内的其他家庭成员同意，将其土地经营权抵押给具有相应资质的金融机构。金融机构把未来土地经营权的总收益及其溢价，分摊到老年预期生存年限，按月、按年或一次性支付养老金给老人。待其身故后，金融机构取得剩余期限的土地经营权，通过处置土地经营权收回贷款。 　　考虑与现行法律的衔接协同，可以抵押权为基础，将土地经营权反向抵押权规定为类似最高额抵押的一种特殊的抵押权。进而援引适用民法典物权编中的抵押权相关规范。同时，着眼于筹集养老保障资金的特殊目的要求，需对土地经营权反向抵押权的主体、客体、内容以及权利实现等予以特别规定。 　　（二）养老保障第二支柱的制度补强：集体养老年金制度 　　作为农民集体自主建立的补充性养老保险制度，集体年金本质上属于集体主动向成员提供的一种货币性社会保障类福利。年金基金可由集体缴费、农民个人缴费、年金基金投资运营收益组成。各地可根据实际情况确定集体缴费金额。集体缴费资金主要来源于由集体资产经营收益、集体经营性建设用地入市收益、集体土地征收补偿收益以及政府补助、接受捐赠等形成的集体公积公益金。 　　鲜明的养老保障性决定了集体年金的运行管理应以确保长期性、稳定性和收益性为重点。为确保年金基金运营的安全性和稳定性，在设立专业的非营利的基金法人的基础上，有必要出台基准性规则，对基金的投资模式及投资比例施以适当限制，同时明确年金账户权益归属、转移及领取条件等。

　　农村集体养老人力供给的法律制度延展

　　基于有效互助养老制度构建，老年人可以实现由被动的服务接受者，向积极的服务参与者和贡献者的角色转变。在农村养老资金资源缺乏的前提下，公益性的志愿服务显然也是有效弥补劳动力资源供给不足，尤其是专业技术人员不足的一个有效途径。 　　第一，农村集体互助养老制度的完备。建议在出台“互助养老服务标准”的基础上，鼓励在农民集体范围内建立劳动价值衡量及互惠给付机制，将互助养老纳入合同治理体系。 　　第二，农村集体养老志愿服务的制度构造。志愿服务关注社会价值创造，不仅可有效弥补公域与私域社会供给的不足，也是培育社会公共性、推进社会走向善治的基本前提。为提升养老志愿服务质量，除政府层面要出台志愿服务合同示范文本，建立相关主体准入退出、激励约束及风险防范机制外，建议未来在试点成熟的基础上，基于十四届全国人大常委会立法规划，在相关立法中对于村民委员会在农村养老志愿服务活动中的主体地位及权责予以规范阐释和表达。 （原文刊载于《中国法学》2025年第2期）