广州划设“工业集聚区”，保障工业用地。图为广汽本田在开发区新能源工厂生产线。 南方日报记者 刘力勤 摄

工业用地对于寸土寸金的超大城市而言，看似平常却至关重要。

制造业的发展离不开土地要素保障。2024年广州超额完成工业用地实物储备2646.26公顷，保障了百灵（华南）生物医药总部基地、中船黄埔文冲高端海洋装备研发制造基地等123个工业项目进驻建设。土地利用结构的需求变化，折射出广州坚持制造业立市的决心。

近日，广州市规划和自然资源局出台《加强规划资源要素保障支撑广州“制造业立市”的指导意见》（下称《指导意见》），首次划设“工业集聚区”，前瞻谋划18个“科创集聚区”，形成三级产业空间布局体系，以前瞻性土地资源配置，支撑构建“12218”现代化产业体系。

以“像保护耕地一样保护工业用地”为价值导向的新政，对广州的用地格局有何深远影响？规划资源要素又怎样为发展新质生产力保驾护航？啃下工业用地这块“硬骨头”的背后，广州正在为超大城市探索经验。

南方日报记者 李鹏程 通讯员 穗规资宣

规划要素：在产业空间中设定“引导线”

国家赋予广州“全国先进制造业基地”功能定位。早在2020年，广州就在全省率先划定了621平方公里的工业产业区块线，稳固制造业发展的基本盘。

为提升区块“浓度”、保证工业主导功能，本次《指导意见》要求，各区纳入区块的规划工业用地面积占辖区规划工业用地面积比例，原则上不少于80%，单个工业产业区块内工业用地比例由55%提高至65%，以更好发挥工业产业区块对工业用地管控作用。

同时，《指导意见》进一步提出构建“工业集聚区—工业产业区块—工业用地”的产业空间布局体系。

如果说，工业用地是工业项目建设、生产的“生命线”；工业产业区块是为促进工业用地集聚、保障全市工业用地规模底线而划定的“管控线”；本次“工业集聚区”则是在工业产业区块基础上谋划的产业空间布局和产业集群的“引导线”。三者构成了梯度协同的体系。

一方面，整合工业产业区块布局，工业集聚区内工业产业区块的规模不低于辖区工业产业区块总规模的70%；另一方面，引导产业集聚，单个工业集聚区聚焦3—5个产业方向，全面覆盖全市15个战略性产业集群和6个未来产业。

根据《指导意见》，未来广州的新增工业项目原则上安排在工业集聚区、工业产业区块内，且符合工业集聚区、工业产业区块的主导产业方向，引导新增工业项目集聚选址。

之所以为工业集聚区划定主导产业，则是为了支撑产业精准招商和产业集群发展。

当前，广州大部分产业园区产业发展定位不清晰，园区间同质化竞争比较突出，园区内产业导入缺乏关联性、上下游配套不完善。为了进一步促进全市产业空间集聚和特色化发展，统筹考虑各区现有发展基础和特色优势，《指导意见》提出了工业集聚区的主导产业。

未来，工业集聚区在规划建设时，可以更有针对性地做好主导产业所需的生产服务配套设施，吸引相关企业向这个片区集聚，享受规模经济带来的运营成本下降、生产要素共享等便利，提升竞争力。

比如，作为相对成熟的工业集聚区，花都汽车城是广州汽车产业板块的重要组成部分，也是全市首个工业总产值超千亿元的制造业基地。基于其产业基础，结合上位规划要求，花都汽车城明确主导产业为智能网联与新能源汽车、智能装备与机器人、智能建造与工业化建筑。

布局未来：“36＋18”方案兼顾集聚与留白

对应“工业集聚区”聚实体，“科创集聚区”重在引科创，即筑优质产业载体之“巢”引科创龙头企业之“凤”。未来，“科创集聚区”将主要面向科技型产业集群，重点用于科创龙头企业总部和研发中心选址落户。

当前，广州市规划资源部门聚焦活力创新轴、珠江高质量发展带、城市核心区、增长极等城市战略发展地区，锚定景观资源好、交通便利、产业集聚及周边生活配套成熟等条件良好的区域，划定了18处科创集聚区。

科创集聚区具有景观环境优越、发展基础条件良好等特征。

例如，南沙区庆盛枢纽地块45分钟直达深港，面朝狮子洋交汇口，可以千亩产业空间和江海生态为基底，联动港科大科创资源，打造“最具港味的园区”；

白云区黄金围地块地处流溪河、珠江西航道、西南涌交汇处，用地面积4.26平方公里，规划将打造数字经济主导的大湾区未来科创岛，塑造“江河环绕的园区”。

无论是科创集聚区还是工业集聚区，都含有保障实体经济发展、土地节约集约利用的意涵。放眼全国先进地区，要实现经济社会高质量发展，均要在产业空间载体上做文章。

“上海2035”总体规划提出建立“产业基地—产业社区—零星工业用地”空间布局体系，产业基地以制造业功能为主，产业基地内规划工业用地面积占比不低于70%；产业社区加强产城融合、功能复合，规划产业用地面积占比不低于50%。产业用地向产业基地、产业社区集聚，新增产业项目原则上布局在产业基地、产业社区内。

深圳则是在近年来陆续在产业园区、工业区块线等方面开展系列探索，整体上形成了“产业园区—工业区块线—工业用地”空间布局体系。《深圳市战略性新兴产业与未来产业空间布局规划(2024—2035年)》提出，整合优化“20+20”先进制造业园区和科技创新集聚区，按照“错位协同发展”的原则确定主导产业。

此外，东莞松山湖、上海练秋湖等依山傍水的总部基地“筑巢引凤”，无不为生产性服务业的活跃、战略性新兴产业的兴起释放了空间。

对标他山之石、基于广州实际，《指导意见》按照“总量要增、质量要高、存量要挖、浓度要纯”的原则，初步划定了广州36个“工业集聚区”＋18个“科创集聚区”。此举既可打造更加成片连片、主题鲜明的集聚区，又能加强产业用地储备和战略留白，为可持续发展留足空间。

夯实支撑：全方位赋能企业提质增效

“对城市工业用地的规划控制，不仅应当依据其现状属性进行静态的占比控制，”沈阳建筑大学建筑与规划学院教授姚宏韬团队在研究城市建设用地中工业用地占比控制的问题时提到，“还应在历史演变的视角下，科学分析其历史、地理和职能等因素影响，有针对性地制定动态化工业用地占比规划控制方案，促进城市科学、可持续发展。”

《指导意见》敏锐把握产业发展演变对新业态、新空间的需求变化，满足企业立体复合式空间需求。

一方面，提出政府以单个或多个工业产业区块为单元，主动统筹将工业用地容积率提升至2.0—4.0，企业可直接按提升后的容积率实施改扩建，为企业增资扩产“开绿灯”。另一方面，支持产研服融合，鼓励工业、商业、研发、办公等功能混合立体开发建设“工业综合体”，同时工业用途占比应达到50％，保障实体制造空间。

不同规模、类型的项目对地块规模、形状等需求各异，而规划地块往往难以精准适配，调整规划增加企业的时间和经济成本。为此，《指导意见》创新提出统筹建立工业用地路网“刚性骨架+弹性脉络”分级管控体系，允许结合项目实际需求增减、调整弹性管控道路，便捷招商引资。

针对企业完善园区配套的诉求，《指导意见》也给出了“硬招”：要求适度超前规划布局工业集聚区范围内供电、供水、燃气等市政设施，尤其对企业生产影响较大、目前仍存在缺口的供电设施要优先建设；改变以往单地块分别配建模式，支持多宗相邻产业用地集中设置配套设施和绿地，鼓励资源共享降低企业建设成本，提升用地效率和设施品质。

同时，进一步强化对工业用地用途的保障。现实中，较多存量工业企业有增资扩产需求，但规划存在用地性质调整且近中期规划暂不实施，导致企业无法按原批复实施建设的情况，《指导意见》通过保障有效批复，支持企业继续做大做强。

《指导意见》还提出，严格工业用地建筑设计及规划核实监管，严格工业用地用房分割，提出工业用房确需分割的，应以区政府对土地出让后新引进制造业项目的评审认可为基础，并由区政府牵头审核商品厂房分割方案和销售对象资格，确保工业建筑真正用于工业功能。

既要守好工业用地的“红线”，又要筑牢侵蚀产业载体的“防线”，还要留白产业发展的“天线”——广州多措并举、梯次配合，持续强化全国先进制造业基地、国际科技创新中心重要承载地等城市功能，通过谋划好的空间载体，支撑培育形成新质生产力新动能。