转自：自然资源部

城市体系包括各类规模城市的基本关系、城镇功能网络和空间分布格局。在全球城市化时代，每个国家的城市体系都处在不断发展演化过程中并构成了支撑现代化发展的基础和载体。日前召开的第五次中央城市工作会议对我国新时期的城市发展方向和要求做出了总体研判，在部署七项重点任务中，将着力优化现代化城市体系置于首位，体现了优化城市体系对于现阶段国家现代化建设的重要性。会议要求着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，继续推进农业转移人口市民化，促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展，为城市体系优化方向提供了顶层指引。

党的二十大提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，并概括了5个方面的特征，即人口规模巨大的现代化、全体人民共同富裕的现代化、物质文明和精神文明相协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化、走和平发展道路的现代化。这五个方面与我国城市体系的健康发展息息相关。当前我国的城镇化已进入历史性的转型时期，会议强调要深刻把握新形势下我国城市发展规律，指出我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。准确把握城镇化转型趋势，加强对城市体系发展的合理引导和积极干预，构建托举中国式现代化的城市体系，是新时期城市工作的重要方向，也是领会中央城市工作会议精神的关键要点。

全面理解增强城市综合承载能力的深刻内涵

城镇化进入稳定发展期，意味着城市发展已超越了大规模增长阶段，但并不意味着城镇化进程的停滞，相反区域间、城市间、城乡间的动态关系更加复杂，进入结构性调整阶段。从趋势看，一方面人口和经济要素向高效率地区集聚不会停止，城市增长与收缩现象更加普遍，区域分化现象更加明显。另一方面，随着我国人口达峰，人口下降和老龄化少子化问题会更加突出，与城镇化的结构性矛盾叠加，区域和城乡发展矛盾将面临更大的不确定性的挑战。

增强城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，需要加强对城市体系发展的有序引导，发挥各级不同规模城市作用，解决好极化与均衡、保护与发展、城市与乡村等各类矛盾，实现多元价值取向的转型要求。同时要以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，加强对城镇化的宏观管理、动态应对和规划引导，提升对国家现代化进程的空间治理能力。

以培育现代化城市群都市圈为主体形态

全球城市化发展的规律表明，以超大特大城市为核心的城市群和都市圈地区在城镇化稳定期仍会保持持续增长趋势，日益成为国家竞争力的关键载体和参与国际竞争的基本单元。培育现代化城市群和都市圈不仅是我国新型城镇化的重要任务，也是实现国家现代化的重大战略。

以城市群都市圈为主体形态组合“两横三纵”城市化战略格局形成的网络化发展模式，构成了我国国土空间开发的战略格局。培育现代化城市群都市圈就是要解决好高质量一体化发展问题，在国家“双循环”格局中发挥城市群都市圈的战略中枢作用，促进缩小区域发展差距。以组团式、网络化形态促进城市间的合理分工，提升一体化发展的结构效能，培养科技创新的动力源，推动城市包容性发展，处理好发展效率与韧性安全、生态保护的矛盾，打造区域发展共同体。通过中心城市的高质量发展，增强中心城市功能和带动作用，促进中心城市与周边地区的协同发展，破解超大特大城市的城市病问题。围绕当前城市群都市圈普遍面临的跨区域协调受到条块分割的问题，探索推进区域高质量一体化发展的体制机制和政策创新。

发挥县城在推进新型城镇化中的支撑作用

我国幅员辽阔，地区发展差异性大，无论从经济建设、社会发展还是行政管理角度，县域都是有着中国特色的重要发展单元和国家治理的基本单元，县城是连接城市地区和乡村地区的重要枢纽，在化解城乡转型矛盾和推进城乡现代化建设中发挥着压舱石和稳定器的功能。

尽管县城在推进城镇化建设中的地位日益凸现，但仍是我国城市体系建设中的短板。表现为县城建设水平不高，公共服务、基础设施与城市差距大，县城宜居宜业环境有待完善。从更好地发挥县城在推进新型城镇化中的支撑作用出发，要根据区域环境和地方特点加强分类指导，探索差异化发展道路。在城市体系建设方面，加强县域规划统筹，将公共资源配置向县城倾斜，以县城为重点缩小公共服务水平和人居环境品质的城乡差距。将就业能力和产业的多元化结合起来，增强县城经济活力。在地方城镇化过程中关注人的发展，增强县城的吸引力，将农民工返乡和就近城镇化结合起来，引导乡村人口向县城集聚。

以促进大中小城市协调和城乡融合发展为目标

乡村振兴作为实现国家现代化的基石，必须基于城乡关系的整体调整。城乡融合发展是中国式现代化背景下实施乡村全面振兴战略的必然选择，城市和乡村作为城镇化的两端，城市体系建设要与促进城乡关系调整、建立新型城乡和工农关系结合起来，以促进大中小城市和小城镇的协调，促进城乡融合发展。

在城镇化稳定发展期，将面临乡村持续衰退、小城镇失去活力的长期挑战。构建现代化城市体系要将大中小城市和小城镇的协调发展视作一个生态系统，积极发挥中国的制度优势，以农业农村优先发展作为国家战略导向，促进城乡经济融合、城乡社会融合、和城乡空间融合，发挥政府和市场两方面的作用，通过促进城乡双向流动和保护城乡差异，促进乡村地区的价值转换。以县域为基本单元统筹推进区域协调和城乡融合发展，探索不同地区差异化发展道路。将统筹乡村振兴与新型城镇化、新型工业化作为城市体系建设的重要任务，积极发挥小城镇的节点作用，并以构建城乡生活圈为基础，促进形成乡村与城市共生关系。

以高质量发展为主线提升规划建设治理能力

城镇化是国家现代化的必然路径，但也是一把双刃剑，城市在经济社会发展中的地位日益突出，但也带来区域发展失衡、城乡差距扩大以及大城市病等一系列发展矛盾。我国城市体系的发展是城镇化持续演化的结果，既体现了城镇化发展的一般规律，也与我国不同时期针对城镇化发展的主要矛盾所做出的顶层设计和制定的积极干预政策密切相关。

回顾我国历次中央城市工作会议，都是在城镇化发展的关键转折点召开的。截至2024年我国的城镇人口已超过总人口的三分之二，城镇化和城市发展环境正在发生历史性转变，城市工作面临城市发展理念、发展动力、发展方式的全面转型，也要求全面调整城市工作重心和工作方法。规划工作作为城市工作的重要组成部分，需要紧密结合二十届三中全会提出完善国家战略规划体系和政策统筹机制的要求，加深对我国城市发展规律的认识，深刻理解城市发展动力活力的内在要求，提高规划的前瞻性、战略性、科学性，深刻把握城市发展所处的历史方位和规划工作改革方向，持续深化“多规合一”改革，健全国土空间规划体系，促进规划协同、形成合力，做好改革创新大文章，以高质量发展为主线增强规划建设治理能力。

总之，构建托举中国式现代化的城市体系是新时期城市工作的重要任务，这次会议精神和习近平总书记的重要讲话为做好新时代新征程的城市工作提供了根本遵循。要深入探索中国特色的城镇化和城市发展理论和实践，走出一条中国特色城市现代化新路子。

（作者：张尚武 同济大学教授，上海同济城市规划设计研究院院长）