（来源：金诚同达）

近年来，吉尔吉斯斯坦在应对国内能源短缺、推动绿色转型及拓展电力出口市场的多重驱动下，逐步将太阳能与风能纳入国家能源发展战略。但与传统水力资源相比，太阳能与风能作为电力来源仍属新兴，目前可再生能源结构中仍以小型水电为主。截至目前，吉尔吉斯斯坦全境内尚无大型商业化的太阳能或风电项目建成投运，仅在伊塞克湖地区有部分示范性项目启动。为推动新能源发展，2023年总统签署《能源紧急状态令》，并通过设立绿色能源基金、延长太阳能和风电项目激励期、调整上网电价机制等方式，系统性提升投资吸引力。

尽管政策层面改革积极，但在土地、许可、购电协议等关键环节，仍存在制度适配与执行落地的挑战，特别是新能源用地相关立法不完善一定程度上制约了项目的推进。土地作为项目落地的基础要素，其法律属性、取得方式、使用限制等问题直接关系到新能源项目的实施路径与合规成本。本文拟结合实务经验简要分析吉尔吉斯斯坦新能源项目用地相关的法律合规问题。

土地法律制度概述

吉尔吉斯斯坦自1990年代实施土地私有化改革以来，确立了多元土地权属结构，实行土地国有制与私人所有制并存的混合制度。根据《吉尔吉斯共和国宪法》及《土地法》，全国土地按照用途分为农业用地、居民用地、工业与基础设施用地、自然保护区、林地、水域等类型；按权属则包括国家所有土地、市政所有土地和私人所有土地。

吉尔吉斯斯坦的土地大多为国有土地。根据《土地法》的规定，国家所有土地包括：划拨给国有土地使用者的土地、林地、水域、自然保护区土地、国家储备地、边境区域土地、国家农业用地储备，包括牧场和用于科研、教育、育种、试验的农业设施用地，以及其他尚未划归为私人或市政财产的土地。市政土地是指不属于国家或私人所有，而归地方自治机构（如乡村委员会或市政府）所有的土地，通常包括位于乡村或城市范围内的公共用途土地、未确权的空闲地以及部分用于放牧或村庄基础设施的地块。私人土地是指依法归自然人或法人所有的土地，土地权利人享有使用、转让、继承等权利。私人所有的土地范围包括住宅用地、个人园地、别墅用地以及位于私人耕地或果园中间的草地或牧场等。

吉尔吉斯斯坦的土地权利形式主要包括所有权、固定期限使用权和租赁权。本地法人可依法取得土地所有权，外国人（包括外国自然人、外国公司以及外国出资占比达到或超过20%的吉尔吉斯斯坦注册企业）不得取得农业用地的所有权和使用权。对于位于城市、村庄或农村定居点内的非农业土地，外国人可依法取得固定期限的使用权，在符合法律规定的住房抵押融资情形下，亦可转为所有权；位于居民点以外的非农业用地，可由政府划拨予外国人以固定期限使用，但不得直接转让所有权。

此外，在一级市场（即国家或地方直接出让土地），土地权属通过公开拍卖方式取得，同时《土地法》也规定了在特殊情况下（如政府批准的PPP项目）可豁免拍卖程序；在二级市场（即现有权利人间转让），可通过与现有所有人签订购买或租赁合同的方式取得土地权属。根据《国家土地登记法》，土地权属变更须通过国家统一土地登记系统完成，并取得正式的登记证明，否则不具法律效力。

新能源项目的土地取得

吉尔吉斯斯坦目前尚无专门针对新能源项目用地的立法，新能源项目用地主要适用《土地法》《城市规划与建筑法》《环境保护法》等一般性立法。在现有法律框架下，新能源项目用地主要有以下几种取得方式：

（一）PPP机制下的土地直接划拨

根据《土地法》，在政府批准的PPP（公私合营）项目中，允许无需经拍卖程序直接将国有或市政土地的使用权划拨给私营合作方。PPP项目中土地划拨的程序由《关于在PPP项目框架下向私营方授予固定期限土地使用权的程序规定》（2015年第823号决议）规定。根据该决议，如PPP项目的可行性研究中已明确需划拨某块国有或市政土地，可由相关土地管理机关（国家土地由地方国家行政机关管理，市政土地由村镇政府管理）在不经拍卖的情况下，将土地使用权有偿授予私营方。该授权不适用于林地、水域、自然保护区、储备用地、边境地区以及国家农业用地储备与牧场等特殊类别土地。根据《公私合营法》（2021年8月11日第98号），土地划拨期限最长可达49年，并与PPP协议期限一致。

（二）绿色能源基金统筹划拨机制

2023年，总统发布第62号法令，要求将全国范围内适用于可再生能源开发的土地统一划拨给新设立的绿色能源基金（Green Energy Fund）[1]使用，并赋予其“可再生能源主管机构”地位。同年8月，内阁第429号决议进一步明确基金可作为土地划拨招标主体，依据基金管理规定确定土地使用期限、方式及评审标准，通过招标确定土地的承租方及新能源项目的开发商。

然而，目前绿色能源基金的土地划拨机制仍存在一定的不确定性，主要包括：移交绿色能源基金管理的土地范围以及移交的期限不完全明确；相关法律之间存在冲突，包括《关于国家土地拍卖划拨程序的规定》（2019年10月9日第535号政府决议）要求国家土地使用权通过拍卖方式授予，而内阁第429号决议则允许绿色能源基金自主以招标方式划拨土地；此外，2015年第823号决议（PPP用地机制）的效力存在不确定性，如果未来所有可再生能源项目土地均由绿色能源基金统筹，PPP项目是否仍可直接向地方申请划拨尚属未知。

（三）通过与土地权利人签署租赁协议

新能源项目开发商还通过与合法的土地所有人或使用权人签署土地租赁协议的方式，取得项目所需土地的使用权。

根据《土地法》，土地使用权可为固定期限，最长期限为50年，期满后可经双方协议延长。土地租赁关系应以合同形式明确约定使用期限、租金标准、支付方式及土地用途。如属于土地再分配基金（LRF）管理的农业用地，则应由地方议会依照法定程序组织出租，租期原则上不得少于5年，租金标准及支付方式应通过合同确定，并不得转租。对于外国投资者，除通过划拨取得土地使用权外，原则上仅可通过租赁方式取得非农业用地的使用权，且租金应根据土地税标准和政府核准的比率计算。 

新能源项目土地用途转换

在吉尔吉斯斯坦，新能源项目的土地使用需满足法定的用途和用地类型要求。根据《土地法》及其他相关立法，用于建设太阳能或风电设施的地块，必须被规划为“工业、交通、通信、能源、国防及其他用途”用地。如项目拟使用的土地属于其他用途类别，例如农业用地，则在开发前必须依法完成用途转换程序。

土地用途转换需依据《吉尔吉斯共和国土地用途转换法》（2013年7月15日第145号）进行。该程序涉及向政府提出申请、提交规划依据与环境影响文件，并经相关部门审批。实践中，该流程可能因涉及多部门协调而耗时较长，通常需要数月甚至长达一年。转换完成后，土地方可用于新能源项目建设。

用途转换往往伴随着经济成本，尤其是在将农业用地或林地转为新能源用地的情形下。依据现行法律，投资方通常需就因转换所导致的耕地损失、生态价值损害及土地预期收益损失承担补偿责任。这类补偿金额可能十分可观，尤其对于占地规模较大的光伏或风电项目而言，资金压力不容忽视。为减轻投资负担，吉尔吉斯斯坦政府于2023年2月16日通过第75号内阁决议，修订了原2016年补偿标准，新规显著降低了农业用地转为工业、能源等用途的补偿计算系数，部分情形下降幅度可达十倍，该变化有助于降低光伏等大面积用地项目的前期成本，但投资方仍需审慎衡量成本。

此外，《用途转换法》第五条列明了部分免赔偿情形。国家或市政单位建设的小型水电站、由国家或地方预算出资的输电线路，以及本国投资者开发的带水库的大型水电工程，如需进行用途转换，可豁免支付农业和林业损失补偿。然而，这一豁免并不适用于太阳能或风电项目。尽管风电和光伏对土地的实际扰动程度远低于大型水电站，现行法规却仍要求其承担全额补偿，反映出法律适用上的不平衡，客观上增加了可再生能源项目的制度门槛。

新能源项目土地闲置的法律后果

《可再生能源法》规定，对于新能源项目，如项目用地被发现未按其批准用途使用，或自取得之日起连续三年未实际使用，能源部有权启动土地使用权的终止程序，撤销该地块的使用权。尽管如此，现行土地管理法规并未明确“土地的实际使用”应包含哪些行为。例如，是否必须开展土建施工，还是开展前期准备工作（如地质与地球物理勘察、地形测绘、设计文件编制与报批等）亦可视为“使用”尚无统一认定，在法律上是否足以证明土地已投入使用，目前尚存解释空间。尽管如此，根据现行有效的法律，如投资方未能在三年期限内对项目用地加以实质性使用，能源主管部门可依程序申请收回土地。需要注意的是，依据《土地法》第66条，土地的强制收回必须经法院裁定，即任何撤销土地使用权的行为都需通过司法程序予以执行。

新能源项目土地尽职调查要点

结合吉尔吉斯斯坦的土地法律制度，在开展新能源项目投资前，建议企业围绕目标地块开展法律尽职调查，重点从以下几个方面核查相关权属文件、审批流程及评估法律风险： 

结语

吉尔吉斯斯坦土地权属制度较为复杂，法律规定与实际执行存在一定差距，且相关立法也在变动中。新能源项目投资方应在项目前期对相关法律和目标用地开展法律尽职调查，提前识别土地权属与使用中的潜在法律障碍或限制及相关风险，并通过交易结构设计、合同安排及与政府沟通等手段强化权属保障，以确保项目用地合法、安全、可持续，降低项目开发、建设和运营法律风险。

[1] 绿色能源基金是一个公共机构，旨在积累资金，为吉尔吉斯斯坦绿色能源项目的开发、建设和运营提供资金，以刺激可再生能源的发展。

[2] 在吉尔吉斯部分地区，习惯法、部族权威与官方登记可能并行存在，极端情况下甚至会出现“一地两证”或地权重叠的局面。

[3] 吉尔吉斯斯坦目前正在推进《土地法》的系统性修订。2025年初，议会已完成新版《土地法典》草案的第三次审议，相关内容包括废止传统的“红皮书”“绿皮书”土地证制度，转向以地籍平面图和二维码为基础的登记机制。修订草案还提出引入统一的地籍估价体系和电子登记平台，可能对土地确权、登记流程、使用文件格式以及交易安排产生实质影响。尽管新法尚未正式通过，建议密切关注立法进程及过渡期的政策执行安排，以防范未来土地权属确认和使用方式发生调整。