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中共中央、国务院《关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》指出，优化自主创业灵活就业保障制度，支持灵活就业健康发展，建设区域性行业性零工市场、功能化便捷化零工驿站。这一系列战略部署、政策措施对促进高质量充分就业，支持和规范灵活用工发展提出更高要求。非全日制用工是我国灵活就业方式的重要类型之一，进一步完善非全日制用工政策体系，对促进灵活就业健康发展具有重要意义。

非全日制用工与劳动力市场发展相契合

我国非全日制用工的兴起发展与满足经济体制改革需要、解决下岗职工再就业的政策目标密切相关。

2002年，中共中央、国务院《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》提出，鼓励下岗失业人员通过非全日制、临时性、季节性、弹性工作等灵活多样形式实现就业。2003年5月，原劳动和社会保障部《关于非全日制用工若干问题的意见》指出，近年来，以小时工为主要形式的非全日制用工发展较快。这一用工形式突破了传统的全日制用工模式，适应了用人单位灵活用工和劳动者自主择业的需要，已成为促进就业的重要途径。2020年7月，国务院办公厅《关于支持多渠道灵活就业的意见》明确，个体经营、非全日制以及新就业形态等灵活多样的就业方式，是劳动者就业增收的重要途径，对拓宽就业新渠道、培育发展新动能具有重要作用。2021年6月，人社部《关于印发人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划的通知》指出，持续推动多渠道灵活就业，鼓励个人经营，增加非全日制就业机会。

由此可见，非全日制用工的独特功能与我国劳动力市场发展、经济体制改革历程相契合，既能满足用工单位灵活用工需求，又能满足劳动者兼顾工作和生活的需要。我国非全日制用工自兴起至发展，一直服务于促进灵活就业的政策目的。

非全日制用工制度设计相对单一

面对劳动关系灵活化的迅猛发展，相较于劳务派遣、劳务外包等其他形式的灵活用工，非全日制用工仍处于“好看不好用”的状态。究其原因，与非全日制用工制度设计单一，过于强调灵活性，忽略安全性等因素相关。

具体而言，一是非全日制用工适用范围较窄，划分类型较为单一，无法有效应对新出现的多样化灵活用工挑战。从国际发展经验来看，非全日制用工根据工作时间长短可划分为“长时间非全日制”（工作时间为每周21至34小时）、“短时间非全日制”（工作时间每周不多于20小时）、“边缘非全日制”（工作时间每周少于15小时）、无固定最低工作时间。不同类型的非全日制用工劳动者在劳动权益保障方面存在差异，这些新出现的多样化用工类型对非全日制用工制度提出新的要求。

二是非全日制劳动者与全日制劳动者之间缺少转换机制，非全日制用工稳就业的蓄水池作用无法得到有效发挥。

三是非全日制用工缺少加班时间的过渡性规定，劳动者超时加班认定困难。实践中，法院一般不支持非全日制劳动者主张加班工资，劳动者一旦超过4小时、24小时后，会进入全日制用工认定范围，导致劳动者维权成本增加。

四是非全日制劳动者社会保险权益保障不足。非全日制用工劳动者参加工伤保险，缴费基数、缴费费率单一，无法满足用工单位参照劳动者实际工作时间折算工伤保险费的需求。

提高保障水平引导健康发展

为进一步满足灵活用工的需求，发挥非全日制用工的功能和作用，建议从以下方面完善非全日制用工制度。

第一，转变立法理念，将非全日制用工制度设计的基本目的从促进灵活就业转变为保障非全日制劳动者劳动权益，引导非全日制用工健康发展。

第二，放宽工作时间认定标准，细划非全日制劳动者类型。采用国际通行标准，以可比较全日制劳动者工作时间为划分标准：即工作时间低于同一单位、同一或相似岗位的可比较全日制劳动者的，都可被认定为非全日制劳动者。根据工作时间的长短，区分边缘性非全日制劳动者和一般的非全日制劳动者；根据工作方式不同，划分岗位共享、零工等用工类型。

第三，实施分类保护，提高非全日制劳动者劳动权利保障水平。非全日制劳动者工作时间越长，越接近全日制劳动者的管理规则，非全日制劳动者工作时间越短，越偏离用工单位的管理规则。要对标全日制劳动者权利保障水平和内容，体现同工同酬和待遇均等；尤其是在工资给付、休息休假方面，应按照非全日制劳动者工作时间所占全日制劳动者工作时间的比例折算；明确加班时间及加班工资支付规则。

第四，建立非全日制劳动者转为全日制劳动者规则，允许在全日制劳动者岗位出现空缺时，同岗位工作的非全日制劳动者具有优先就业的权利。

第五，优化非全日用工劳动者参保缴费机制。畅通用工单位为非全日制劳动者单独缴纳工伤保险费的渠道，允许结合非全日制劳动者的工作时间、工作风险等因素，灵活计算工伤保险缴费基数和缴费费率。完善灵活就业人员参与基本养老保险、基本医疗保险机制，适时给予补贴或优惠。

来源：《瞭望》2025年第22期