编者按:近日,中国人民大学财税研究所执行所长、财政金融学院教授、重阳金融研究院高级研究员吕冰洋与中国人民大学财政金融学院博士研究生肖乃夫、北京工商大学经济学院讲师曾傅雯在核心期刊《财经问题研究》2025年第12期发表文章指出,产业政策是建设现代产业体系和发展新质生产力不可或缺的组成部分。在新发展阶段,如何推动产业政策转型、发挥产业政策的积极作用是一个重要问题。现将全文发布如下:(全文约13000字,预计阅读时间33分钟)
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●内容提要
01
问题的提出
世界各国普遍采用产业政策进行宏观调控。尽管在学理上,产业政策有效性长期存在争议,但在实践中,即使是奉行自由主义的美国,也从未放弃过产业政策。改革开放以来,中国从一个极度贫穷的农业大国转变成为门类齐全、实力雄厚的制造业强国,以选择性产业政策为主的产业政策体系发挥了至关重要的作用。在高质量发展阶段,重视培育和发展新质生产力,强调创新与竞争,产业政策究竟应如何转型成为亟待解决的问题。
现有研究对如何促进产业政策转型的探讨主要集中在对产业政策有效性的评估,包括评估产业政策对产业结构、资源配置效率、土地出让、就业等宏观因素的影响,以及对企业全要素生产率、研发创新、投资、并购、出口等微观因素的影响,但研究结论大相径庭。产业政策有效性之所以长期存在争议,是因为准确评估产业政策的效果存在三个方面难点。
其一,产业政策具有复杂性。产业政策往往涉及多个政策工具,并且政策目标和政策工具经常随时间而变化。例如,中国造船业产业政策,政策工具包括生产补贴、投资补贴和进入补贴等,政策目标逐渐从促进造船业发展转变为引导造船业整合。
其二,产业政策具有内生性。政策制定者并非随机选择行业实施产业政策,而是基于特定的政策意图。如果不考虑内生性问题,产业政策有效性的结论可能是来自挑选赢家或扶持弱者的结果。
其三,对产业政策有效性的综合评判存在挑战。大多数研究评估产业政策对单一因素的影响,如投资、出口、全要素生产率等,但这仅能反映产业政策的部分有效性。在评估产业政策效果时,不仅需要考虑对扶持行业、企业的影响,还要考虑是否对其他行业、企业造成扭曲。
现实中,产业政策成功与失败的案例比比皆是。在学术界,许多研究或支持或反对产业政策。尽管关于产业政策有效性的争论始终存在,但面对地缘政治、气候变化、产业链供应链安全、贫富差距拉大等问题,各国纷纷重拾产业政策。为此,部分学者呼吁,产业政策研究应当超越产业政策是否有效的形而上讨论,转而讨论产业政策如何才能有效。
事实上,产业政策的研究应分为产业政策的特征、成因和效果三类。如果对产业政策的特征和成因把握不明,自然无法开展如何使得产业政策设计得当的讨论。然而,现有研究缺乏对产业政策特征和成因的充分讨论,部分文章仅总结出产业政策的一两点特征,如中央产业政策具有反周期特征、产业政策具有时间上的连续性等。江静和张冰瑶认为,中国产业政策具有央地非一致性和地方竞争性特征,但缺乏翔实数据的支撑。
基于此,本文的边际贡献体现在三个方面。
其二,本文全面总结产业政策的特征事实。现有研究重点关注产业政策的效果,但研究结论往往大相径庭。本文基于丰富的产业政策数据,从时间、行业、政府层级、地区等维度总结地方产业政策的基本特征和运行规律,为推动产业政策转型提供政策建议。
其三,本文创造性构建产业政策复杂网络。本文将复杂网络分析方法引入产业政策研究中,用以定量分析区域间产业政策的联系,为推进区域间产业政策协同、增强产业链韧性提供有效的政策建议。
02
地方产业政策的基本性质
(一)产业政策的层级性:各级政府均出台产业政策
区别于日本、韩国、美国和德国等国家实施的产业政策,中国的产业政策具有多层级特点。中国的产业政策可分为国务院颁布的产业政策、国务院各部委颁布的产业政策和各级地方政府及其部门颁布的产业政策。然而,在日本、韩国等国家,产业政策呈现“主管机构—产业”连带的两层级模式,即中央政府直接对企业实施产业政策,地方政府不参与产业政策的制定与执行,如日本的经济产业省、韩国的经济企划院的经建部门直接针对不同地方的产业制定和实施产业政策。在美国和德国,联邦政府是制定和实施产业政策的主体,但州政府也会制定和实施区域性的产业政策。
职责同构使各级政府出台产业政策成为可能。职责同构是指在政府间关系中,不同层级政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一。每一级政府都管理相同的事情,在机构设置上表现为“上下对口、左右对齐”。国务院出台产业政策的纲要性文件,各部委落实和细化国务院颁布的产业政策,地方政府响应中央产业政策,并由其职能部门制定具体实施方案。以智能制造为例,2016年,工业和信息化部牵头发布《智能制造发展规划(2016—2020年)》《智能制造工程实施指南(2016—2020年)》;2018年,江苏省工业和信息化厅印发《江苏省智能制造示范区培育实施方案(试行)》,南京市工业和信息化局组织开展智能制造试点示范项目推荐工作。
(二)产业政策工具的多样性:地方政府拥有丰富的政策工具
改革开放以来,中国在财政领域和经济社会管理领域的分权化改革,使得地方政府可采用多种政策工具保证产业政策的落实。地方政府拥有的政策工具体现在五个方面。
一是财政补贴。地方政府可对符合产业政策要求的企业给予财政补贴,包括发放给企业的生产补贴、研发补贴、财政贴息等。例如,华东某省某市大力扶持光伏产业发展,按照企业的规模、当年的固定资产投资额等标准对达标企业给予财政补贴。此外,地方政府还给予企业人才引进、创新载体建设、研发项目、成果转化、技术改造、新产品研发、两化融合等方面的财政补贴。
二是非正式税收返还。地方政府可将进入地方财政库的税收收入返还给特定企业,从而达到推动产业政策落地的目的。例如,《新余市人民政府关于加快光伏产业发展有关政策的补充规定》(余府发〔2007〕10号)明确提出,光伏企业投产后,上缴的企业所得税地方留成部分由受益财政第一年至第二年按100%、第三年至第八年按50%奖励给企业,其奖励资金全部用于企业项目建设。
三是工业土地出让。地方政府可凭借自身的土地供应权,压低工业用地出让价格,吸引目标企业入驻,以达到扶持产业发展的目的。地方政府不仅可以对目标企业收取较低的土地出让收入,甚至可以通过“七通一平”、建设厂房等建设支持手段吸引企业入驻。
四是金融支持。地方政府可采用的金融支持工具包括银行贷款、牵线投资者、产业引导基金等。例如,江苏省无锡市为发展光伏产业,直接以行政命令的方式,让当地8家国有企业共同集资600万美元,成立尚德企业,并说服当地国有企业股东担保,使尚德企业获得5000万元银行担保贷款。
五是政府采购。政府采购通过需求拉动促进产业发展。例如,为大力发展新能源汽车行业,国务院机关事务管理局、财政部、科技部、工业和信息化部、国家发展和改革委员会联合印发《政府机关及公共机构购买新能源汽车实施方案》(国管节能〔2014〕293号),规定新能源汽车采购最低比例。天津市借助“十城千辆工程”试点城市的契机,以新能源客车订单吸引比亚迪在当地投资设厂。
(三)产业政策的阶段性:政策选择和执行受官员变更影响
从规划设计到招商引资和建设投产,再到最终形成支柱产业,产业政策需要经历较长的时间。以新能源汽车产业为例,从1992年钱学森建议国家开展对新能源汽车的研究和制造开始,到“十五”期间将新能源汽车研究项目列入“国家高技术研究发展计划(863计划)”,到2018年新能源汽车产销量突破100万辆大关,再到2024年《政府工作报告》提及“新能源汽车产销量占全球比重超过60%”,历时三十余年。时间跨度如此之长的产业政策能否达到预期效果,取决于产业政策是否能被长期执行。尽管中央反复强调“一张蓝图绘到底,一茬接着一茬干”“政贵有恒,治须有常”,但现实中经常出现“人走政息”“新官不理旧账”“新官上任三把火”等现象。由此可见,官员变更会对产业政策的效果产生影响。
中国地方官员变更有两种形式。一是五年召开一次的党代会,不仅党政一把手会有变动,较低级别的官员也有大规模的人事调整,如主管土地、基建、重大项目的副市长、国家土地管理局局长、发展和改革委员会主任等。二是党政一把手变动,虽然党政领导法定任期为5年,但实际中多数官员未任满5年即发生调动。耿曙等统计发现,省级书记和省长平均任期为4.770年和4.320年,市级书记和市长平均任期为3.600年和3.210年,县级书记和县长平均任期为3.530年和3.340年。徐巍等发现,市委书记异地调任后,现任职地企业的产品会和上一任职地调任前一年的企业产品趋同,侧面验证“新官上任三把火”的存在。黄冬娅分析A省X产业政策执行时发现,官员的人事变动会改变压力的传递,进而导致产业政策执行发生波动。虽然J委、ZX办公室和各地市局负责人等具体执行者并没有发生调整,但高层领导人的更换使得产业政策的执行压力减小。
03
现有研究将产业政策分为两类:一类是特定行业的产业政策,如新能源汽车业、光伏行业、船舶制造业等;另一类是非特定行业的产业政策,即不针对某一具体行业的产业政策。
二是评估设立开发区的政策效果尽管能够避免衡量整个国家产业政策所面临的复杂性和模糊性,但开发区只是产业政策的形式之一。事实上,设立开发区本质上是一种区域导向型政策,其目的是推动区域经济发展,只是最终落脚在产业发展上。
四是现有研究中利用地方性法规和地方政府规章的研究,仅考虑省级层面的产业政策,不能体现省内不同城市间的产业政策差异。
五是大语言模型尽管处理文本效率高、覆盖面广,但可验证性较弱。由于大语言模型处理样本规模巨大,其输出结果只能抽样进行人工检验,难以对全部数据逐一核查,因而模型可能的偏差或误判难以完全排除。除此之外,幻觉是大语言模型的内在特征,即生成与事实不符但形式上合理的内容。在产业政策这种信息高度密集且概念交织的复杂场景中,幻觉的潜在危害更大,一个被模型错误解读的产业分类、政策主体或执行时间节点,可能在后续量化分析中引发系统性偏差。
第三步,本文使用Python在省级、市级政府工作报告中检索制造业产业政策文本词汇。如果在政府工作报告中能检索到某制造业文本词汇,则认为当地当年对该行业实施了产业政策。以谷物磨制行业为例,如果在政府工作报告中能检索到“谷物磨制”“粮食加工”“谷物去壳”“谷物碾磨”“谷物精加工”等词汇中至少一个词汇,则认为当地对谷物磨制行业实施了产业政策。为确保数据的准确性,研究团队对检索出的产业政策逐一进行了人工核查,核对了对应的政府工作报告原文,删除不符合产业政策内涵的样本。
例如,在服饰制造行业中,本文构建的文本库词汇包括“领带”,但部分对应的政府工作报告原文为“xxx引领带动xxx”。这种表述显然与产业政策内涵不符。因此,删除存在此类问题的样本。同时,本文借鉴《产业结构调整指导目录》的做法,将产业政策分为鼓励、限制和淘汰三类。本文只分析鼓励类的产业政策,删除限制类和淘汰类的产业政策。例如,政府工作报告原文提及炼钢、炼铁业淘汰落后产能,石膏、石灰业清理整顿节能减排等,则删除该类产业政策样本。
经过人工核对并删除不符合研究要求的样本后,本文最终得到省级、市级产业政策分别为1257条、14309条。本文分别从每年实施产业政策数与产业政策实施年数两个维度对各级政府产业政策进行描述性统计分析。由表1可知,省级政府和市级政府平均每年发布的产业政策数量分别为2.690个和2.520个,省级和市级产业政策的平均实施时长分别为2.290年和2.280年。总体而言,产业政策实施年数较短。
表1 产业政策的描述性统计结果
04
地方产业政策的特征事实
(一)发展阶段特征:产业政策数量与经济发展阶段密切相关
中国区域间资源禀赋和功能定位不同,所处经济发展阶段不同,产业政策数量也存在差异。由图1可知,产业政策数量与经济发展阶段存在负相关关系。具体来看,省级产业政策和市级产业政策的数量均随着人均国内生产总值和市场化指数的增加而减少。可能的原因是,改革开放以来,产业政策体系由计划管理与选择性产业政策混合体系转变为选择性产业政策体系,再转变为以选择性产业政策为主体、功能性产业政策为辅助的政策体系。中国区域格局以各大板块梯度共进为发展主线,不同发展阶段的地区处于产业政策体系转变的不同阶段。经济发展水平越高、制度环境越优越的地区,越不倾向于制定选择性产业政策,因而产业政策数量也越少。
图1 产业政策数量与经济发展阶段
尽管产业政策数量与经济发展阶段负相关,但由图2可知,战略性新兴产业政策数量与经济发展阶段具有正相关关系。这意味着发达地区更重视和干预战略性新兴产业发展,产业政策逐渐从非战略性新兴产业退出。Juhász等发现,高收入国家新兴产业政策数量比重高,而中低收入国家传统产业政策数量占比较高。
图2 战略性新兴产业政策数量与经济发展阶段
(二)政策持续特征:产业政策实施年数普遍较短
表2为产业政策实施年数的分布情况。由表2可知,10年内,省、市两级产业政策实施年数占比分别为97.1%和98.2%,产业政策实施年数普遍较短。仅有少数省、市坚持长期发展某产业,如广东省阳江市连续20年出台刀剪及类似日用金属工具制造业产业政策,打造“刀剪之都”;四川省攀枝花市连续19年出台稀有稀土金属压延加工业产业政策,打造“钒钛之都”。
表2 产业政策实施年数的分布情况
需要注意的是,地方政府频繁更换产业与长期发展产业可能并存。上文表明,省级和市级政府平均每年出台2.690个和2.520个产业政策,这使得地方政府在长期发展特定产业的同时可以不断开拓新产业。表2统计的产业政策实施年数是2003—2022年总计的实施年数,未考虑产业政策实施期间是否存在中断的情况。那么,地方政府是更倾向于连续实施产业政策,还是间断实施产业政策呢?为此,本文进一步统计产业政策实施过程中的间断情况。间断年数计算方法为:若某产业政策实施年数为3年,且分别为2006年、2010年和2011年,则间断年数共计为3年。
由表3可知,产业政策普遍存在实施间断情况,连续不间断实施产业政策的样本量较少,频繁更换的产业既可能是从未实施过产业政策的新产业,也可能是以前实施过产业政策的老产业。从产业政策的实施年数和间断年数可知,产业政策具有不完全契约特点,即企业和政府无法准确判断某个产业政策在未来能否长期坚持实施,从而导致产业政策实施的不确定性。
表3 市级企业政策实施年数的间断数量分布状况(单位:%)
(三)行业分布特征:产业政策行业分布差异显著
产业政策的本质是针对特定行业采取各种政策措施。在不同行业,产业政策是否存在显著差别?本文考察不同行业性质的产业政策数量。以市级产业政策为例,2003—2022年,高端制造业、战略性新兴产业、技术密集型制造业产业政策数量逐年增加;低端制造业、传统制造业、劳动密集型制造业产业政策数量逐年减少;中端制造业和资本密集型制造业产业政策数量呈现先增加后减少的趋势,但整体波动幅度较小。高端制造业、战略性新兴产业、技术密集型制造业产业政策数量增加与推动产业结构转型升级的历史进程相吻合。本文将产业政策按照国民经济二位数行业代码分类发现,行业间产业政策分布差距较大。
由表4可知,省级和市级产业政策都主要集中在食品饮料、机械设备、运输设备、电气电子类行业中,且实施年数普遍较长。在省级产业政策中,铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业产业政策数量最多,占全部省级产业政策的比重为20.9%,计算机、通信和其他电子设备制造业产业政策数量位居第二,占全部省级产业政策的比重为12.3%,皮革、毛衣、羽毛及其制品和制鞋业、家具制造业、废弃资源综合利用业数量最少,占全部省级产业政策的比重均为0。在市级产业政策中,农副食品加工业产业政策数量最多,占全部市级产业政策的比重为15.8%,铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业产业政策数量位居第二,占全部市级产业政策的比重为8.2%,家具制造业产业政策数量最少,占全部市级产业政策的比重为0。
表4 省级和市级产业政策行业间分布
除行业间产业政策分布存在差异外,行业内产业政策分布同样存在差异。以市级产业政策数量占比为前两名的农副食品加工业与铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业为例,由图3可知,在农副食品加工业中,产业政策主要集中在蔬菜加工业,占比达到44.3%;而在铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业中,产业政策高度集中于航空、航天相关设备制造业。产业政策实施年数在行业内参差不齐。例如,在农副食品加工业中,豆制品制造业产业政策实施年数最长,为6.200年,食用植物油加工、鱼油提取及制品制造、其他水产品加工业产业政策实施年数最短,为1年。在一个大类行业中,产业政策集中在部分小类行业中。例如,农副食品加工业共有19种四位数小类行业,然而农副食品加工业产业政策只涉及其中的14种;铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业共有23种四位数小类行业,产业政策仅涉及其中的10种。
图3 市级产业政策行业间分布
(四)政府间相似特征:产业政策在同级政府间与上下级政府间具有相似性
1.同级政府间产业政策具有相似性且呈上升态势
本文借鉴吴意云和朱希伟、杨继东和罗路宝的做法,采用Jaccard相似系数衡量同级政府产业政策相似性。由图4可知,不仅同级政府间产业政策具有相似性,而且这种相似性在小幅度增长。
一方面,采用四位数行业分类的产业政策相似性低于采用二位数行业分类的产业政策相似性,省级产业政策或市级产业政策皆如此。例如,2021年,汽车制造业市级产业政策中,四川省宜宾市发展汽车整车业(3610),湖北省襄阳市发展电车制造业(3640),吉林省白城市发展汽车车身制造业(3650),湖北省咸宁市发展汽车零部件及配件制造业(3660)。尽管上述城市的产业政策都属于汽车制造业,但分属于不同的细分行业。
另一方面,同省内的市级产业政策相似性略高于未区分省内省外的市级产业政策相似性。以2021年汽车制造业产业政策为例,湖北省的黄石市、十堰市、襄阳市、荆门市、孝感市、咸宁市、随州市均出台汽车制造业产业政策,而山西省、江苏省、福建省没有市出台汽车制造业产业政策。
图4 同级政府间产业政策相似性
2.上下级政府间产业政策具有相似性且呈先下降后上升趋势
本文采用Jaccard相似系数衡量上下级政府间产业政策相似性。由图5可知,省级和市级间产业政策具有相似性且先下降后上升。然而,吴意云和朱希伟、杨继东和罗路宝、赵婷和陈钊发现,地方产业政策的制定越来越接近中央产业政策,以四位数行业分类的上下级政府间产业政策相似性低于以二位数行业分类的上下级政府间产业政策。
图5 上下级政府间产业政策相似性
(五)区域联系特征:产业政策网络连接较为松散且聚类系数不断下降
随着中国市场经济体系的日益完善和市场规模的不断扩大,专业化分工水平逐渐提升。尽管本文发现产业政策在同级政府间具有相似性,但专业化分工深化细化会促进区域间产业关联增强。那么,现实情况是否果真如此呢?为此,本文从产业政策的视角,基于地级市投入产出表与城市间产业政策数据构建产业政策复杂网络,揭示区域间产业关联的演变特征。
1.产业政策复杂网络的构建
2.产业政策复杂网络分析
产业政策网络整体为核心—边缘网络结构,年份和权重α(反映地级市共同产业政策数量的强度)对基本结构影响较小,网络整体特性较为稳健。以2017年产业政策网络结构为例,城市间普遍存在产业关联,核心节点城市产业政策数量少,但与其他城市连接多;边缘节点城市产业政策数量多,但与其他城市连接少。本文采用全局效率和聚类系数分析产业政策复杂网络特征。全局效率衡量整个网络中节点之间信息传递的效率。全局效率较高,意味着信息或资源能够迅速在整个网络中传播。聚类系数衡量网络中节点倾向于聚集在一起形成紧密子集的程度。由表5可知,2012—2017年,全局效率均为0.990以上,而聚类系数均不高于0.003。全局效率高而聚类系数低,意味着整个国家的产业政策网络虽然具备了良好的整体连通性,但城市间联系较为松散。2012—2017年,聚类系数整体呈下降趋势,意味着区域间产业政策关联越来越松散。
表5 产业政策网络结构的全局效率和聚类系数
本文参照Tombe和Zhu、林晨和李宇潇的做法,将中国31个省份(不包括港澳台地区)划分为东北地区、中部内陆地区、中部沿海地区、京津地区、北部沿海地区、南部沿海地区、西北地区、西南地区,测算八个地区内部的产业政策网络全局效率和聚类系数。由表6可知,2012—2017年,八个地区内部的产业政策网络全局效率高而聚类系数低。其中,东北地区聚类系数先升后降;中部内陆地区、中部沿海地区聚类系数逐渐下降;北部沿海地区、南部沿海地区、西北地区、西南地区聚类系数先降后升。
表6 八个区域的产业政策网络结构全局效率和聚类系数
05
研究结论与政策建议
(一)研究结论
第一,发展阶段特征。产业政策数量与经济发展阶段密切相关。无论是省级政府还是市级政府,产业政策数量均随着人均国内生产总值和市场化指数的增加而减少,但战略性新兴产业政策数量随着人均国内生产总值和市场化指数的增加而增加。
第二,政策持续特征。产业政策实施年数普遍较短。省级和市级产业政策平均实施年数分别为2.290年和2.280年。同时,产业政策实施年数间断情况广泛存在。
第三,行业分布特征。产业政策数量和产业政策实施年数在行业间、行业内分布均具有明显差异且高端制造业、战略性新兴产业、技术密集型制造业产业政策数量逐年上升。
第四,政府间相似特征。同级政府间和上下级政府间产业政策都具有相似性。同级政府间四位数行业分类产业政策相似性低于二位数行业分类产业政策,同省内的市级产业政策相似性略高于未区分省内省外的市级产业政策相似性。上下级政府间产业政策相似性呈先下降后上升趋势。
第五,区域联系特征。产业政策具有整体—边缘网络结构,核心节点城市产业政策数量少,但与其他城市连接多,边缘城市产业政策数量多,但与其他城市连接少。产业政策网络连接较为松散且聚类系数不断下降。
(二)政策建议
第一,产业政策应进退得当。当市场机制不完善时,需充分发挥产业政策这只“看得见的手”的作用。当市场机制已经完善时,产业政策要及时退出,使市场在资源配置中发挥决定性作用。此外,选择性产业政策应逐渐向普惠性和功能性产业政策转型。
第二,产业政策应重视长期性与连贯性。产业的健康发展需要长期不间断的培育和扶持,短期且间断的产业政策既浪费大量的人力物力财力,又通过不确定性加剧效率损失。地方政府在制定产业发展规划和执行产业政策时,应坚持政策不连续,避免效率损失。
第三,地方政府应因地制宜、因时而变地选择需要发展的产业,坚持走特色化和专业化发展道路。各地方政府要多措并举解决过度投资、低水平重复竞争、产能过剩等问题,培育与当地经济发展契合且具有竞争优势的产业。
第四,地方政府应重视区域性产业政策合作。产业政策要坚持发展与安全并举,地区制定产业政策追求辖区内的“全产业链”“大而全”,显然不符合新发展格局的需求,不利于全国统一大市场的形成。完善区域性产业政策体系,有助于深化区域分工合作、增强产业链韧性、发挥超大规模市场优势。
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