转自：法治日报

□ 吕忠梅 　　我国宪法第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”由此设定了国家环境保护的双重任务，既要保护生活环境，又要保护生态环境。 　　生态环境法典草案以“生态环境”命名，因此容易产生一个误解，我国生态环境法典并不保护生活环境。那么，生态环境法典是否保护生活环境？如何保护生活环境？是否可以保护所有的生活环境？一系列问题亟待厘清。

生活环境与生态环境既有区别又有联系

　　环境科学中的环境是以人为中心的客观存在，既有天然存在的自然状态，如阳光、空气、土壤、河流、湖泊、海洋、森林、草原、野生动物等，也有经过人工改造过的自然，如城市、村落、水库、园林等。 　　从环境保护的意义上讲，环境是指人生活的空间及其中影响人类生存和发展的各种自然的、经过改造的自然状况的总和，就是人的生活环境。 　　实际上，生活环境和生态环境是两个既有区别又有联系的概念。 　　从区别上看，前者侧重人类活动空间，保护目的在于满足人的直接生存需求；后者指向生态系统功能，保护目的侧重满足人的可持续发展基础。 　　从联系上看，一方面，生活环境与生态环境可能出现空间交叉，比如人类居住区周边生态系统（如城市森林）同时构成生活环境要素与生态环境要素；另一方面，生活环境可能影响生态环境，比如人类活动空间的不断扩大或者过量排放污染物，都会破坏生态环境。 　　因此，从生态环境法典“促进人与自然和谐共生”的价值目标看，生态环境的概念要大于生活环境并可以将其囊括其中，这也是生态环境法典命名的考量。

生活环境与生态环境保护制度有不同侧重

　　在法律上，生活环境的保护和生态环境的保护存在不同。生活环境保护的制度功能在于直接保障公众健康、维护个人生命健康权益。生态环境保护的制度功能在于维持生态平衡与代际公平、维护公共生态利益。 　　具体来说，生活环境的保护涉及个人权利与公共利益两个方面，主要是通过公法手段执行更严格的环境质量标准和污染物排放标准、对人们可能影响环境质量的生产生活行为进行规制，其救济手段包括私法和公法两种，比如，因污染环境行为造成个人生命健康损害或财产损失的，受害人可以根据民法典直接主张侵权赔偿；因环境污染行为可能造成公众健康损害威胁的，环境监管机关可以实施行政处罚。 　　生态环境保护主要涉及公共利益和集体权利，主要是通过公法手段严格监管自然资源开发利用活动、对人们可能破坏生态环境的行为进行控制，其救济手段以公法为主，侧重于生态系统服务功能恢复和生态系统平衡的维护。比如，因污染环境或破坏生态行为造成损害的，可以由相关政府主张生态环境损害赔偿、法律规定的机关和组织提起公益诉讼。两种不同的法律规范，意味着生活环境与生态环境保护制度会有不同侧重。

生态环境法典全面系统保护生活环境

　　生态环境法典草案对生活环境与生态环境进行协同保护，建立了促进“生产发展、生态良好、生活富裕”的系统性、整体性、协同性思维。 　　首先，草案建立了保护生活环境的立法目的和基本原则、基本制度。草案立足“以人民为中心”的法治立场，将增进人民福祉作为法典编纂目标，在总则中明确宣示防治污染和其他公害，保障公众健康，保护公民环境权益；建立了“预防为主、系统治理”的基本原则。同时，还从总体上建立了与保护生活环境有关的监督管理体制和工作机制，规定了环境保护规划、环境影响评价、环境监测、突发环境污染事故应急处理、信息公开和公众参与等多项直接关系生活环境保护的法律制度。比如，明确规定国家建立健全生态环境与健康监测、调查和风险评估制度；鼓励和组织开展生态环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染、生态破坏等有关的疾病。 　　其次，贯彻落实宪法原则和高度重视保护生活环境的国家任务，草案将污染防治编置于法典的第一分编。目前，草案污染防治编对现行大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、放射性污染防治法、环境保护法、海洋环境保护法等法律中关于污染防治的规定，进行系统整合、编订纂修、集成优化，形成9个分编525个条文，将现行生态环境法律规定的污染防治共性制度总结提炼为通则、一般规定，并将实践证明行之有效的成熟的污染防治经验上升为法律制度规定。同时，在体例结构上，优先考虑对公众生命健康影响最直接的大气、水、土壤的污染防治，其次是对固体废物、噪声、放射性污染源的治理，并对化学物质、电磁辐射、光等新领域污染防治问题作出针对性规定。 　　再次，草案在生态保护编、绿色低碳发展编中有针对性地规定了保护生活环境的相关制度。如，在生态保护编中规定“国家将具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物天然集中分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹纳入以国家公园为主体的自然保护地体系，实行统一设置、分级管理、分区管控，不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品、优质生态服务的需要”，从有特殊价值的生态系统保护角度体现保护生活环境。再如，草案绿色低碳发展编规定“国家鼓励开展气候变化健康风险和适应评估，加强气候敏感疾病的监测预警和防控，推进气候变化健康适应行动，提高气候变化和极端天气气候事件下健康适应水平”，从应对气候变化角度保护生活环境。 　　最后，草案法律责任编通过对不同性质的法律责任及其责任承担方式的衔接体现对生活环境的保护。草案从衔接私益损害与公益损害救济，协调行政责任、民事责任、刑事责任等方面，对损害生活环境行为的法律责任承担及其救济方式进行了制度安排。如，草案规定，因污染环境、破坏生态等行为应当承担民事侵权责任、行政责任、刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事侵权责任。又如，草案规定，生态环境主管部门和其他负有生态环境监督管理职责的部门、机构以及有关社会组织，可以依法支持因污染环境、破坏生态受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。 　　总之，我国生态环境法典保护生活环境的立法目的十分明确，相关制度也会在广泛听取各方面意见建议的基础上得到进一步完善。 　　（作者系十四届全国人大常委会委员、全国人大环资委副主任委员、中国法学会副会长。本报记者朱宁宁整理）