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华夏时报记者 梁宝欣 深圳报道

6月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进深圳综合改革试点深化改革创新扩大开放的意见》（下称《意见》）。

《意见》提出，健全土地等自然资源管理制度。改革闲置土地处置和收回机制，完善土地闲置费收取标准与闲置时长挂钩政策，创新土地盘活利用方式。《意见》还提到加强重大产业项目用地保障。

6月11日，广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉向《华夏时报》记者表示，这是党的二十届三中全会和深圳先行示范区综合改革方案提出的改革内容，即盘活存量土地和低效用地等深化土地制度改革。也是土地利用从增量转向存量利用和盘活，以及划定城市开发建设边界后，必须探索和发展的土地利用方式。

“类似深圳这样高度城市化的城市，开发强度接近60%，新增供地空间很有限。同时，前期快速发展时期，土地出让速度快，但功能定位、开发进度、供需匹配等方面的精细化考虑不够，一些用地出让比较粗放、供地规模较大，但开发不足，导致一边是大量闲置低效土地，另一边是土地空间需求得不到满足。”李宇嘉说。

近100宗闲置土地

闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

深圳市规划和自然资源委员会官网2024年6月发布的《闲置土地信息公开表》显示，深圳市存在近100宗闲置土地，其中闲置时间最久达324个月（27年），该土地的使用权人为中国邮政集团有限公司深圳市分公司，该地块位于深圳市大鹏新区大鹏街道鹏飞路南侧，土地面积为2500平米。另外，面积最大的闲置土地达313979平米，位于深圳市龙华区观澜街道平安路，因政府原因（因片区规划定位调整，不能再按原批准用地功能开发使用），已闲置77个月。

需要注意的是，深圳的国土资源相对有限。根据深圳市人民政府今年1月印发的《深圳市国土空间总体规划（2021－2035年）》，2020年末，深圳市建设用地1027.25平方千米，国土开发强度约50%，建筑面积11.48亿平米，常住人口1757万人，常住人口城镇化率约100%，实际服务管理人口2100万人左右。

李宇嘉指出，近十几年来，大城市产业转型升级快，很多二产用地低效但难以退出。过去，很多地块借“退二进三”（工业用地属于二产，住宅属于三产，工业改住宅就是退二进三）搞地产开发。现在，不管是地产发展空间收窄，还是土地利用新规不允许地产化、虚拟化，这条路也行不通了。产业地块利用周期一般在40—50年，但产业更迭周期往往在20年，导致产业升级后对土地的需求与供地制度不匹配，比如新型产业用地复合化、立体化、灵活多样（租赁、先租后售）等等，从而产生了土地的闲置。

改革闲置土地处置和收回机制

《意见》提出，改革闲置土地处置和收回机制，完善土地闲置费收取标准与闲置时长挂钩政策，创新土地盘活利用方式。

李宇嘉认为，从房地产来说，近年来开发节奏放缓、小型化、小步快跑，批准预售和销售的规模也在下降，以需定开发、定预售，这使得部分地块很容易超过1年或2年未开发，从而被认定为闲置土地，征收闲置费或被收回。

“另外，很多地块供应时承诺的配套条件达不到，导致不具备开工条件，延误了企业认为的开发时机，即便可以调整规划，完善土地用途等，但这个周期比较长，后续整改也不到位。因此，就需要改革闲置土地处置和收回机制，完善土地闲置费收取标准与闲置时长挂钩政策，创新土地盘活利用方式。”李宇嘉说。

根据深圳市规划和自然资源委员会2024年6月公布的《闲置土地信息公开表》，《华夏时报》记者梳理发现，共有97宗闲置地块，其中涉及政府原因造成的闲置地块有38宗，涉及企业原因造成的有28宗，非单一原因的有13宗。

李宇嘉还提到，近期，国家针对存量土地开发，特别是城中村改造、低效用地开发以及闲置土地处置等方面，密集出台了一系列重要政策文件，近期发布的城市更新文件提出，盘活利用存量低效用地，完善闲置土地使用权收回机制，支持利用存量低效用地建设保障性住房、发展产业、完善公共服务设施。政策方面也提出了许多创新性的举措，比方说允许土地不同使用功能的混合，也允许采用一些容积率的奖励转移政策，允许对于这个功能转换用途改变，给一个过渡期的探索。

2024年11月，自然资源部发布通知，要求各地积极运用地方政府专项债券资金加大收回收购存量闲置土地力度，促进房地产市场平稳健康发展。

克而瑞地产研究在今年5月指出，2025年以来中央部委多次表态，将加快推进专项债收储，并出台了正式文件，明确将存量闲置地块优先纳入收储计划，赋予地方政府在收购定价、用途上的自主权。

李宇嘉表示，未来，深圳在发展高科技、现代服务业、新产业、新业态等产业方面，在“一老一小”、住房保障、文旅发展、体育休闲等民生服务方面，在扩大内需方面，在百姓衣食住行、养育生育教育、养老托幼等方面，还有巨大的用地和空间需求。同时，深圳还有大量已批未建、未开发、低效闲置的二、三产业用地。在低效用地盘活方面，国家在规划、政策上有很大的红利扶持，深圳需要将国家的红利与深圳先行示范在政策创新上的自主权、地区立法权结合起来，创造出盘活利用的新模式，这是深圳能否突破发展空间约束，实现产业升级、民生保障和社会发展兼容的关键。

责任编辑：张蓓 主编：张豫宁