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社会保障，基本公共服务，民生服务

6月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见》（以下简称“《意见》”）。《意见》作为党的十八大以来首次以中央文件形式出台的综合性民生政策，从社会保障、基本公共服务、基础民生服务、社会服务几大角度出发，为进一步保障和改善民生提出具体意见。

社保方面，增强公平性，扩大社保覆盖面，聚焦三大重点群体。一是灵活就业人员、农民工、新就业形态就业群体，取消参保限制、完善激励机制，推动提高参保比例。二是城乡居民群体，鼓励城乡养老保险“多缴多得”，城乡基本养老保险或“扩档次、增补贴、强激励”；城乡医保缴费挂钩可支配收入，提高支付限额，推进跨省共济。三是高校毕业生、就业困难人员群体予以社保补贴。

基本公共服务方面，锚定人口变化，完善区域均衡。一是基本公共服务细化标准和目录。或根据人口流动方向、年龄结构、就业结构等方面考虑细化不同地区不同领域的基本公共服务标准。二是基本公共服务与人口变化相协调。2024年浙江、广东、辽宁、四川、江苏为人口流入大省，人口净流入均超过20万人。三是推行由常住地提供基本公共服务。符合条件的农业转移人口，有望享有同迁入地户籍人口同等权利。在住房方面推进灵活就业人员等人员参加住房公积金制度，扩大保障性住房供给。从常住人口情况来看，2024年广东、山东、河南、江苏、四川为我国常住人口数量排名前五的省份，常住人口数量超8000万人，基本公共服务亦有望增加。

民生服务方面，主抓教育、医疗、养老、育幼四大方向。一是推动教育全流程提质。具体措施包括：增加优质小学、公办幼儿园学位供给，高等教育资源向中西部人口大省倾斜，提高优质高校本科招生规模，完善学科专业设施等。二是医疗资源下沉是主线，丙类药品目录值得期待。医疗资源、人才等向县级城乡下沉；“推广‘分布式检查、集中式诊断’医疗服务模式”，提升医疗服务数字化；“制定出台商业健康保险创新药品目录”，创新药支付难题有望缓解。三是扩大养老设施及服务供给。聚焦医疗设施、社区与家庭养老、农村养老、“以老助老”等领域提升养老服务水平。四是提升育幼服务水平。构建以托育机构、社区嵌入式托育、幼儿园托班、用人单位办托、家庭托育点为网络的“1+N”托育服务体系，以企事业单位为切入点推动政企联动。

事件：

6月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见》（以下简称“《意见》”）。

点评：

《意见》作为党的十八大以来首次以中央文件形式出台的综合性民生政策，分别从社会保障公平性、基本公共服务均衡性、基础民生服务普惠性、社会服务可及性几大角度出发，为进一步保障和改善民生提出具体意见。

一、扩大社保覆盖面——聚焦三大重点群体

一是灵活就业人员、农民工、新就业形态就业群体，取消参保限制、完善激励机制，推动提高参保比例。《意见》提出“稳妥有序提高城镇就业人员参加职工基本养老保险和医疗保险比例”。以基本养老保险为例，据相关调查显示，灵活就业人员、农民工、新就业形态就业群体的企业职工基本养老保险参保率为25%，参保率较低[1]。2023年城镇就业人员中参与城镇职工基本养老保险的比例约为80%，剩余约20%的人员可能多数是灵活就业人员或新就业形态人员等。因此，此次《意见》提出具体措施：全面取消在就业地参加社会保险的户籍限制；健全参保激励约束机制；完善转移接续机制。由于就业人员、农民工、新就业形态人员多为异地就业，取消户籍限制和完善转移接续均有利于扩大可自愿选择参保的人群。同时，参保激励机制或会加大对重点人群的补贴力度，由此提升其缴纳意愿，进而提高其养老领取待遇。

二是城乡居民群体，鼓励城乡养老保险“多缴多得”，城乡医保缴费挂钩可支配收入。基本养老保险方面，政策导向或为“扩档次、增补贴、强激励”。《意见》提出“优化城乡居民基本养老保险缴费档次设置，合理确定缴费补贴水平，适当增加缴费灵活性，健全多缴多得激励机制”。未来可能的政策方向为：根据其实际收入水平调整城乡居民缴费档次，鼓励“多缴多得”；实施阶梯式分层缴费补贴，根据不同缴费档次予以不同补贴力度，提升长期保障水平。基本医疗保险方面，《意见》提出“健全城乡居民基本医疗保险筹资机制，推动缴费与城乡居民人均可支配收入相挂钩，对连续参保和当年零报销人员按规定提高次年大病保险最高支付限额，有序推进职工基本医疗保险个人账户跨省共济”。截至2024年末，我国城乡居民人均可支配收入同比增速录得5.3%，约相当于2019年增速水平的60%。缴费与可支配收入的挂钩或意味着降低缴费压力，同时通过动态机制调整，提高支付限额。

三是高校毕业生、就业困难人员等重点群体给予补贴。《意见》提出“对符合条件的高校毕业生、就业困难人员等予以社会保险补贴。……精准落实为困难群体代缴城乡居民社会保险费政策”。旨在增强低收入人口抗风险能力，同时可以扩大非缴费型社保覆盖面。针对困难群体的保障，可以出台的政策还包括对于领取城乡居民基础养老金后，收入仍低于当地最低生活保障线的老人，按“收入差额补足+激励增收”模式设计补贴。

同时，在扩大社保覆盖面的同时，加强低收入群体兜底帮扶。具体措施包括：制定相关认定办法，调整低保标准、提高最低工资标准、农村低收入群体体能增收行动等。

二、提高基本公共服务均衡性——锚定人口变化

我国人口流动规模较大，流动人员面临异地参保、就医、就业、就学等多方面基本公共服务需求。根据第七次全国人口普查（2020年）数据，我国流动人口已达3.76亿，较1990年增长16倍，流动人口占总人口比例达26.6%。因此，为提高基本公共服务均衡性，《意见》围绕人口流动及其变化对基本公共服务布局提出具体意见。

第一，基本公共服务提质增效，细化服务标准、与人口变化相协调。一是服务标准分地区分领域细化，或根据人口流动方向、年龄结构、就业结构等方面考虑细化不同地区不同领域的基本公共服务标准。根据国家发展改革委等部门印发的《国家基本公共服务标准（2023年版）》（发改社会〔2023〕1072号），国家基本公共服务标准大致包括育儿、教育、就业、医疗、养老、居住、救助、优军、文体等九大方面的基本内容。二是与人口变化相协调，未来各地区服务、规模与功能等或均与人口变化密切联系。《意见》提出，“推动基本公共服务供给与人口变化相协调，按照服务半径合理、规模适度、功能适用、保障有力要求，优化服务设施建设和运行管理”。未来，不同地区将有不同的公共服务结构调整重点，如老龄化流动下重点养老地区在养老、医疗等基本公共服务是重点，年轻就业人口流入集中地在育儿、教育、就业等方面是重点。从人口流动情况来看，2024年浙江、广东、辽宁、四川、江苏为人口流入大省，人口净流入均超过20万人；河南、山东、云南、广西、黑龙江、贵州为人口流出大省，人口净流出超过15万人。

第二，推行由常住地提供基本公共服务。《意见》提出，“逐步将基本公共服务调整为常住地提供”。对于人口流入较为集中的地区，基本公共服务配套有望增加。对于符合条件的农业转移人口，有望享有同迁入地户籍人口同等权利，如子女教育、医疗服务等。从进城务工人员来看，截至2024年末，在城镇居住的进城农民工超过1.3亿人，在常住地享有子女教育、社会保险、住房保障，是这些农民工的最大期盼。[2]从当前常住人口数量来看，2024年广东、山东、河南、江苏、四川为我国常住人口数量排名前五的省份，常住人口数量超8000万人，其配套的基本公共服务亦有望增加。对于流动人口的住房问题，一方面推进灵活就业人员等人员参加住房公积金制度。上海已发布相关政策，预计未来将有更多区域出台相关政策。近期，上海市住房公积金管理委员会印发《上海市灵活就业人员自愿缴存、提取和使用住房公积金实施办法》（沪公积金管委会〔2025〕1号），明确上海市灵活就业人员可自愿缴存住房公积金，且享有购房时申请住房公积金贷款等权力，自2025年6月1日起施行。另一方面扩大保障性住房供给。

三、民生服务普惠性——主抓四大方向

在基本民生服务普惠性方面，《意见》分别从教育、医疗、养老、育幼三大方向进行切入。

第一，教育方面，推动教育全流程提质。具体措施包括：增加优质小学、公办幼儿园学位供给，高等教育资源向中西部人口大省倾斜，提高优质高校本科招生规模，完善学科专业设施等。《意见》还提出具体的时间节点与量化目标，“用5年左右时间，逐步实现义务教育学校标准化建设全覆盖。新建改扩建1000所以上优质普通高中，重点改善县域普通高中基本办学条件。”未来教育支出有望继续增加，2024年末，我国一般公共预算支出28.5万亿元，其中，教育支出4.2万亿元，占比21.1%。

第二，医疗方面，医疗资源下沉是主线，丙类药品目录值得期待。一是医疗等各类资源下沉。包括医疗资源向县级、城乡基层下沉；人员、技术等向基层卫生机构下沉；医疗人才向县级医院下沉。二是医疗服务数字化。《意见》提出“推动建立远程医疗服务网络，推广‘分布式检查、集中式诊断’医疗服务模式”。三是创新药支付难题有望缓解。《意见》提出“完善基本医疗保险药品目录调整机制，制定出台商业健康保险创新药品目录”。商业保险作为医保的补充力量，其药品目录（即正在研究制定的丙类药品目录）尚未出台，或成为当前创新药支付难题的有效解决方式之一。2025年1月17日，国家医保局召开“保障人民健康 赋能经济发展”新闻发布会，国家医保局医药管理司司长黄心宇表示：“在基本医保现有的甲乙类目录的基础上研究制定丙类目录是完善我国医疗保障药品目录体系的一次重大尝试，……药品范围上，丙类目录作为基本医保药品目录的有效补充，主要聚焦创新程度很高、临床价值巨大、患者获益显著，但因超出‘保基本’位暂时无法纳入基本医保目录的药品。”可见，丙类药品目录的出台将更好地满足多层次用药需求。

第三，养老方面，扩大养老设施及服务供给。一是增加床位供给。《意见》提出，“新建养老机构护理型床位占比原则上不低于80%”。二是重视社区与家庭养老。增量资源向社区倾斜，包括照护资源、护理人员、护理设施等方面。三是发展农村养老。根据第七次全国人口普查统计，我国农村老龄化程度要高于城镇，农村60岁及以上老年人的比重为23.81%，比城镇高出7.99个百分点[3]。而农村老年群体的养老待遇普遍偏低，农村照护设施和养老护理人员较为缺乏。《意见》提出，“积极发展农村互助性养老服务，引导有条件的乡镇敬老院向社会提供服务”。四是推广“以老助老”服务模式，未来或探索“低龄老人照护高龄老人”的互帮互助机制。《意见》提出“开发适合大龄劳动者的多样化工作岗位”。根据第七次全国人口普查数据，2020年我国低龄老人（60—69岁）为14739万人，占全部老人的比重为55.8%，低龄老人比例较高，但我国城镇60岁及以上老年人口劳动参与率明显低于绝大部分发达国家，60—64岁低龄老年人口劳动参与率仅为大部分发达国家的一半[4]，老年人力资源闲置问题突出。未来政府可在基层社区建立养老服务中心，作为互动场所并提供必要设施和服务，聘请低龄老年人为主为高龄老年人提供养老服务。既能缓解年轻劳动人不足带来的人力压力，又能提高低龄老人的收入水平。

第四，育幼方面，一是多渠道增加公建托位供给。如发展社区托育、家庭托育、幼儿园托育等服务。《意见》提出“用10年左右时间，推动有条件的大城市逐步实现嵌入式等普惠托育覆盖80%以上社区”。2025年6月10日，国新办举行新闻发布会，国家卫生健康委规划发展与信息化司司长庄宁表示：“下一步，……在加快推进普惠托育服务体系建设方面，构建以托育综合服务中心为枢纽，以托育机构、社区嵌入式托育、幼儿园托班、用人单位办托、家庭托育点为网络的‘1+N’托育服务体系。”二是以企事业单位为切入点，推动政企联动提供托育服务。《意见》提出，“推动普惠托育纳入企事业单位职工福利体系，用人单位开展普惠托育服务的有关支出，按规定从职工福利费中列支，用人单位工会经费可以适当补充”。托育服务的完善有望缓解育儿压力，提升生育意愿。

注：

[1]资料来源：河南省社会保险中心，《增强制度灵活性，保障灵活就业人员社保权益》（20250321）【20250520】，https://shbx.hrss.henan.gov.cn/hnsi/news/zixun/webinfo/1737530485627675.htm

[2]资料来源：国新办，《国新办举行新闻发布会 介绍进一步保障和改善民生有关政策情况图文实录》（20250610）【20250610】，http://www.scio.gov.cn/live/2025/36362/tw/

[3]资料来源：民政部，《民政部养老服务司有关负责人就<关于加快发展农村养老服务的指导意见>相关问题答记者问》（20240614）【20250610】，https://www.gov.cn/zhengce/202406/content_6957141.htm

[4]资料来源：中国社会科学网-中国社会科学报，《激活老年就业潜力 释放老龄社会红利》（20230104）【20250610】，https://www.cssn.cn/shx/zlyzx/202301/t20230105_5578232.shtml

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