21世纪经济报道记者唐韶葵 上海报道

5月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，从政策引导、资源配置、资金支持等多个关键维度明确了城市更新的发展方向。

5月20日，国务院新闻办公室召开专题新闻发布会，住房城乡建设部、自然资源部、国家发展改革委、财政部、金融监管总局等五部门联合对《关于持续推进城市更新行动的意见》进行解读。

多部门联合解读城市更新政策，在过往较为罕见，凸显了城市更新行动方案已上升至极为重要的战略高度。

住房城乡建设部副部长秦海翔在发布会上指出，当前，我国城市发展模式已从大规模增量建设，转向存量提质改造与增量结构调整并重，正式迈入城市更新的重要时期。人民群众对城市生活的需求，也从“有没有”转向了“好不好” 。实施城市更新行动，不仅能够推进城市结构优化、功能完善和品质提升，推动城市实现高质量发展，还能有效拉动投资与消费，扩大内需，持续满足人民群众对美好生活的向往，对促进经济增长、保障和改善民生意义重大。

今年以来，上海加快“两旧一村”改造，多个项目取得进展。其中，上海第十钢铁厂城市更新项目近日启动招商，成为上海盘活闲置存量土地资源的又一案例。

城市更新政策演进史

在城市化进程中，城市更新政策的演进是一部不断适应时代需求、推动城市可持续发展的历史。从早期的旧城改造到如今全面、系统的城市更新行动，政策的变迁不仅反映了城市发展理念的转变，更深刻影响着城市的面貌与居民的生活品质。

我国城市更新发展相关政策的源头可追溯至20世纪80年代。当时，随着改革开放的推进，城市发展加速，部分城市开始出现住房短缺、基础设施老化等问题。为改善居民居住条件，一些城市开展了旧城改造工作，重点是对破旧房屋进行拆除重建，以增加住房供给。这一时期的政策主要侧重于解决住房的数量问题，改造方式相对单一，多以政府主导的大规模拆迁重建为主。

进入90年代，城市更新开始引入市场机制。一些沿海发达城市率先尝试通过土地出让、招商引资等方式，吸引开发商参与旧城改造。此举在一定程度上缓解了资金压力，加快了改造进程。但也出现了一些问题，如过度追求经济效益，忽视历史文化保护和居民权益保障，导致部分城市特色丧失，拆迁矛盾频发。

21世纪初，随着城市化进程的加速，城市更新的内涵和外延不断拓展。政策制定者开始意识到，城市更新不仅仅是物质空间的改造，还涉及经济、社会、文化等多个层面的协调发展。为此，国家陆续出台了一系列政策，加强对城市更新的规范和引导。

在住房保障方面，2007年，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，加大对保障性住房建设的支持力度，将城市更新与保障性住房建设相结合，改善中低收入群体的居住条件。在历史文化保护方面，2008年《历史文化名城名镇名村保护条例》正式实施，明确了历史文化名城、名镇、名村的保护原则和措施，强调在城市更新中要注重文化遗产的保护与传承。

同时，各地也纷纷出台地方政策，探索适合本地的城市更新模式。例如，广州在2009年颁布《广州市城市更新办法》，率先提出“三旧”改造（旧城镇、旧厂房、旧村庄）概念，通过政策引导，鼓励市场主体参与城市更新，实现了土地资源的高效利用和城市功能的优化升级。

2019年，中央经济工作会议首次提出“城市更新”，标志着城市更新正式上升为国家战略。此后，相关政策密集出台，城市更新进入全面推进阶段。2020年，“实施城市更新行动”被写入“十四五”规划和2035年远景目标纲要，成为推动城市高质量发展的重要举措。

2025年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，为城市更新按下“加速键”。《意见》明确了“时间表”“路线图”和“施工图”，提出八项主要任务，涵盖既有建筑改造利用、城镇老旧小区整治改造、完整社区建设、老旧街区和厂区更新改造、城中村改造、城市功能完善、城市基础设施建设改造以及城市生态修复和历史文化保护等多个方面。

在实施机制上，《意见》强调创新完善以需求和项目为导向的机制，全面开展城市体检评估，建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系；在用地政策上，推动土地混合开发利用和存量低效用地的盘活；在投融资方面，加大中央和地方财政投入，落实相关税费减免政策，强化信贷支持，完善市场化投融资模式；在可持续模式上，强调政府引导、市场运作、公众参与的协同推进；在法规标准上，加快推进城市更新相关立法工作，完善适用于城市更新的技术标准。

开发商深度参与

开发商是城市更新的重要参与主体，以上海为例，记者梳理发现，开发商主要从三方面深度参与城市更新：

其一，积极参与旧区改造项目。通过与政府合作，承接老旧小区、二级旧里等改造工程，发挥自身在资金、建设、运营等方面的专业优势。在虹口区北外滩旧改中，开发商通过组团打包模式，凭借高效的施工管理与居民沟通能力，快速推进项目落地；在蕃瓜弄小区改造等这类复杂项目里，可引入专业设计团队，优化户型方案，同时协助基层开展居民工作，推动改造进程。

其二，围绕城市更新单元规划发力。开发商可依据各更新单元的功能定位进行切入。比如，在徐家汇-01单元参与打造特色商业街区、品质楼宇；在静安石门二路-01单元投身金融产业相关建筑开发与运营；在虹口嘉兴-01单元助力演艺文化空间建设。以专业视角配合“三师联创”机制，从项目规划阶段深度介入，确保开发建设契合城市发展需求。

其三，在商业与公共空间改造中，房企通过引入新业态、创新运营模式，打通文旅商产业链，激活工业遗址价值，实现城市更新与效益共赢。

2025年，上海加快“两旧一村”改造，多个城市更新项目取得进展。虹口区北外滩以组团打包模式高效推进旧改，东余杭路（一期）项目将工期从18个月压缩至数月，签约率近99%；静安区蕃瓜弄小区通过户型优化、党群联动，实现100%签约，改造后配套完善，成为旧改标杆。

借助这一东风，开发商深度参与上海的城市更新工作中来。

2025年1月2日，奉贤“贝港城中村”改造项目正式开工，预计整体建设周期约为75个月。在该项目中，瑞安集团是重要参与方。瑞安集团曾在上海先后打造了新天地、瑞虹新城、创智天地、虹桥天地、蟠龙天地等多个城市更新项目 ，积累了丰富的实践经验。

近期，上海第十钢铁厂城市更新项目迎来新进展。作为工业遗产转型典范，上钢十厂自1998年钢铁生产退出后，历经“围墙经济”、文创园区改造等转型探索。2014年，融侨集团以27.46亿元竞得上钢十厂地块，启动新一轮改造，项目定位为“艺术+商业+办公”综合体。

日前，项目核心的A.F.A办公楼已启动招商，总建面23万平方米，采用塔楼与独栋业态组合。面对上海商办市场深度调整，项目虽面临甲级写字楼竞争压力，但也迎来智慧楼宇、零碳改造等升级机遇。在项目推介会上，长宁区新华路街道表示，将提供一站式服务助力项目发展，项目方也强调将在保护性改造中进行创新。