文|凯风

抱团发展，大势所趋。

日前，广东汕头、潮州、揭阳三市齐聚汕头，召开汕潮揭都市圈第一次联席会议，启动交通、医疗、文旅等联动项目。

潮汕三市本是一家，地缘相近、人缘相亲、文化同质，直到1990年代才被一分为三。

汕潮揭都市圈横空出世，意味着潮汕三市再次“合体”，不是一城，胜似一城。

凡事都有两面性。都市圈的步子迈得越大，潮汕三市合并的可能性越小。

从三市合并到都市圈“合体”，潮汕地区能否迎来大发展？

01

潮汕三市，为何不重新合并？

潮汕三市，在历史上长期属潮州府，近代以来划归汕头市，直到1991年拆分为汕头、潮州、揭阳。

作为全国地级行政区划最多的省份，广东坐拥21个地级市，仅潮汕地区就有3个。

其实，潮汕三市加起来只有1.1万平方公里，人口1300多万，与西安、青岛、合肥不相上下。

同时，由于区划分割，行政壁垒、市场壁垒和竞争关系存在，这些年在高铁、机场、产业方面的博弈屡见不鲜。

早在10多年前，就有代表委员建议“潮汕三市合并，重新擦亮‘特牌’、‘侨牌’”。

更有官方人士直言，“支持三地合并，应尽早向国家争取升为副省级城市”。

针对民间建议，官方表示：必须充分研究，深入论证……将加强战略研究。

问题在于，顶层政策已经全面收紧，城市合并式扩张被叫停，就连撤县设市（区）也罕见搁浅。

呼声颇高的武汉合并鄂州、宁波-舟山合并、西安合并咸阳、太原合并晋中、汕揭潮合并，都未能最终落地。

究其原因，顶层会议明确，坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改。

在此背景下，多部委重申，严控省会城市规模无序扩张，严控撤县建市设区，防止盲目扩张都市圈规模。

从现实来看，每一次行政区划调整，都涉及人员调动、部门合并、地名更改等方方面，牵一发而动全身。

更何况，三个同等级别的地市合并，远比省会合并普通地级市更为复杂、影响面更广。

如果合并之后，城市行政级别不能随之而升格，势必带来更多纠纷。

所以，无论就政策还是现实，除非出现新的政策窗口期，城市合并式扩张已经基本消停了。

02

汕潮揭都市圈，能否带动三市重新“合体”？

城市合并，属于行政整合，借助扩大城市规模，整合各方面资源，提升竞争力和话语权。

都市圈一体化，则是行政与市场结合，打破行政边界。

基建共享、交通贯通、政务通办、医保互通、规划一体、产业协同等，形成同城化格局。

广佛、沪苏、长株潭等地是先行者，本是一家的汕潮揭同样潜力巨大。

去年底，广东发布5大都市圈发展规划，除了广州、深圳两大国家级都市圈之外，还有珠江口西岸、汕潮揭、湛茂三大都市圈。

汕潮揭都市圈，以汕头为中心，以潮州、揭阳为增长极，形成“一心两极”空间格局，向外链接粤港澳大湾区、粤闽浙沿海城市群等。

为何要以汕头为中心？

不只是汕头是五大经济特区之一，又是拆分之前的主体，且经济实力更强。

更重要的是，汕头与湛江、珠海共同获批广东省域副中心城市，一东一西一中，肩负引领区域发展重任。

此外，在国家规划的 “粤闽浙城市群”中，汕头也是重要的中心城市，与福州、厦门、温州等地形成掎角之势。

无论以谁为中心，都市圈同城化模式下，首要就在于打破重重壁垒，形成协同发展模式。

根据行动方案，潮汕三市正在推动城际铁路互连、政务跨域通办、科技资源互通、异地就医即时结算、年票互通互认等等。

其中，最受关注的当属汕揭潮城际铁路，连接各大交通枢纽，引入三市中心城区，最终形成“30分钟交通圈”。

任何文件想要落地，无不需要行动机制作为保障。

对此，潮汕三市横向建立“轮值制”联席会议，每半年轮值主办；纵向设立一把手组成的领导小组，实现“每月商讨、每季协调”。

上有都市圈规划，下有行动方案，内有文化同质支撑，三地的融合之路，有望加速。

03

最大的短板在粤东西北，最大的“潜力股”也是粤东西北。

做大做强粤东西北，既是广东均衡发展的必然，也是未来GDP再次跃升的关键。

粤东西北国土面积占全省近7成，人口占近4成，但只贡献不到20%的GDP。

这背后既有自然地理和资源禀赋的因素，也不乏各地发展模式有别，更有转移支付的因素。

作为财政净上缴第一大省，广东贡献了大量转移支付，留给自己的不多，能投入到粤东西北的相对有限。

全国一盘棋，转移支付模式短期难以改变。

粤东西北的发展，更多需要回归省内，既靠大湾区的协同扶持，也离不开自力更生。

其一，“百千万工程”，即“百县千镇万村高质量发展工程”，在粤东西北打造更多经济强镇、强县。

作为广东“头号工程”，百千万工程涵盖产业转移、对口帮扶、交通互连、高校建分校、县域振兴、财政保障等方方面面。

2024年，广东仅省级就安排“百千万工程”相关领域总投入预计达到1534亿元，大部分直接投向粤东西北地区。

其二，飞地经济，借力大湾区，在粤东西北地区打造更多产业飞地、科创飞地。 

近年来，广东大力发展“飞地经济”，支持珠三角各市在粤东粤西粤北地区打造产业飞地。

同时，支持粤东粤西粤北各市在珠三角地区设立“反向飞地”，通过财政、产业双转移带动区域发展。

目前，深汕特别合作区、广清特别合作区、深潮产业合作园区、广梅高新产业园、汕头产业转移工业园等均已落地。

其三，合并未必能带来真正的竞争力，潮汕地区发展壮大，最终还是得靠产业。

改革开放之初，潮汕曾借助外来侨资、港澳台资，成为加工贸易的领跑者，初步建立现代产业。

潮汕地区以纺织服装、陶瓷建材、玩具制造、化工材料等主导产业，面对新一轮科技竞争和大国博弈，无不需要再次转型升级。

近年来，潮汕地区重点布局以新能源、绿色化工、新材料、电子信息等代表的新兴产业，其中风电、核电、化工、临港经济形成领跑之势。

目前，绿色化工、纺织服装、建材陶瓷已站上千亿级，世界级海上风电产业集群初具规模。

但要后来居上，还需要更多的千亿级乃至万亿级产业。

一旦粤东西北强大起来，广东经济还能再上一个台阶，第一大省之位将会更加稳固。