转自：中国医药报

□ 王涤非

在药械行政执法过程中，涉及诸多责令改正前置条款，但执法人员对其法律意义、在行政处罚中的作用与实际应用均存在不同看法。为确保依法行政，执法人员应当正确理解并适用“责令改正前置”条款。

正确理解责令改正基本概念

在探讨责令改正前置之前，首先应充分理解“责令改正”的法律概念。

为了维护行政管理法律秩序，行政执法机关通常会在必要时下达责令改正的行政指令。责令改正的内容较为宽泛，既包括停止违法行为，也包括纠正违法行为。

责令改正的完整内涵可归结为两个层面。第一个层面是纠正当前的违法行为以恢复至合法状态；第二个层面是纠正的方向应努力达到“不再犯”的状态，而“绝对不再犯”过于理想化，但可作为行政指令的方向和目标。

在实际执法过程中，两个层面的要求不一定会同时体现。以交通执法中的典型场景为例，在机动车闯红灯的违法行为既遂的情况下，交通执法人员让驾驶员立即停止闯红灯行为已无实际意义（停止正在进行的违法行为），也不可能让车辆退回至越过停止线前的状态（恢复至合法状态）。此时，交通执法人员责令驾驶员改正违法行为，也仅能提醒其避免再次违反交规。由此可见，在某些执法场景下发生的违法行为，客观上已无完全消除或恢复到合法状态的可能性，责令改正的法律效用只是提醒、警示、教育行政相对人“今后不再违法”，即纠正的意义为告诫其不能再犯。

这也符合《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）中的相关规定。《行政处罚法》第六条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”第二十八条进一步规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”因此，在日常行政执法过程中，行政机关发现违法行为需依法下达责令改正通知书，无论是处罚还是有因免罚，均应同样对待。

合理适用责令改正前置处罚条款

很多行政法律规范设有责令改正前置处罚条款。如《医疗器械监督管理条例》第九十九条规定：“医疗器械研制、生产、经营单位和检验机构违反本条例规定使用禁止从事医疗器械生产经营活动、检验工作的人员的，由负责药品监督管理的部门责令改正，给予警告；拒不改正的，责令停产停业直至吊销许可证件。”又如，《药品经营和使用质量监督管理办法》第六十七条：“药品经营企业未按规定办理药品经营许可证登记事项变更的，由药品监督管理部门责令限期改正；逾期不改正的，处五千元以上五万元以下罚款。”前者是责令改正前置同时再加设一个申诫罚，后者则是简单的责令改正前置。

如何正确适用责令改正前置的处罚条款？主要争议点在于，行政相对人在行政机关发出责令改正通知书后改正，但事后又有相同违法行为发生的，该如何处理。对此，执法人员存在两种不同观点：一是按拒不改正予以后续的行政处罚；二是再次给予责令改正的机会。

两种观点孰对孰错？根据本文前述分析，除立即停止违法行为外，下达责令改正还是提醒、警示、教育行政相对人“今后不再违法”，收到责令改正通知书后，行政相对人虽已改正违法行为，但之后又有相同违法行为发生，证明行政相对人以行动在对抗相关“提醒、警示、教育”，也就意味着行政相对人并未改正。事实上，责令改正前置可以视作法律对违法行为的“首次饶让”，与此配套的，则是对违法行为“二次不予饶让”，即机会只有一次。责令改正行政指令起到了重要的承前启后作用，如若再次违反相关法条，就是在明令改正的情况下仍然犯错，属拒不改正，应当实施后续处罚。因此，第二个观点中对于行政相对人再次给予责令改正是错误的，若按此观点来执法，相应的法条将被完全架空，违法行为可能会在责令改正前置中无限循环而不受惩处，也背离了《行政处罚法》及其他实体法的惩戒要求。

明确责令改正前置与限期的关联

有观点认为，一些法条的措辞是“责令限期改正”“逾期不改正”，还有一些法条的措辞是“责令改正”“拒不改正”。前者有限期，后者无限期，两种表述对行政相对人的约束力不同。再次违法时，适用后续处罚的程序也不同，前者可以再犯再责令改正，而后者则直接处罚。

笔者认为，上述观点是错误的。“限期改正”及“责令改正”，对应的分别是“逾期不改正”及“拒不改正”，这两种情形并不影响责令改正前置的处理程序，都是法律法规对某些特定违法行为的首次饶让，行政相对人以改正换取免责的机会只有一次，后续若再次违法则应受到惩戒。

为什么会存在限期？

违法违规情形出现在市场主体的生产经营过程中，有些问题须立即解决。例如，《中华人民共和国疫苗管理法》第八十五条规定，疾病预防控制机构、接种单位、疫苗上市许可持有人、疫苗配送单位违反疫苗储存、运输管理规范有关冷链储存、运输要求的，由县级以上人民政府药品监督管理部门责令改正，给予警告，对违法储存、运输的疫苗予以销毁……不难看出，有违反储运要求的行为必须令行禁止，不能放任其继续进行储运。

但也有问题不能立即被解决。例如，《中华人民共和国药品管理法》第一百二十七条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，处十万元以上五十万元以下的罚款：（一）开展生物等效性试验未备案；（二）药物临床试验期间，发现存在安全性问题或者其他风险，临床试验申办者未及时调整临床试验方案、暂停或者终止临床试验，或者未向国务院药品监督管理部门报告；（三）未按照规定建立并实施药品追溯制度；（四）未按照规定提交年度报告；（五）未按照规定对药品生产过程中的变更进行备案或者报告；（六）未制定药品上市后风险管理计划；（七）未按照规定开展药品上市后研究或者上市后评价。”上述法条所列举的七种违法行为，行政相对人进行纠正、整改到位都需要一定时间。

由此，责令改正行政指令的应有之义，涵盖了立即停止违法、期限内停止违法、今后不再犯。无论责令改正前置是否涉及限期，对后续的行政处罚程序均不构成影响。

注意责令改正前置处罚的执法要点

责令改正不属于行政处罚已是执法人员的常识；责令改正前置不仅是履行法定的程序要求，更是贯彻人性化执法、教育与惩戒相结合精神的要求。在实操过程中应重视以下两方面。

首先，必须有明确的前置责令改正要求。只有在行政机关下达责令改正指令之后，才能视行政相对人履行改正义务的情况发起后续处置。行政机关在初次发现违法行为之时，就应依法下达改正指令，假如行政机关针对某一违法行为给予行政相对人行政指导或者合规指引，而未明令其改正，基于行政指导的非强制性，就不能在行政相对人再犯时启动处罚。

需要特别说明的是，笔者所称的启动后续处罚是指依法应予处罚的一般情形，在实践中完全可以视情节予以从轻、减轻处罚甚至免罚。

其次，对责令改正前置条款认定时效的把握。遍查行政法律法规，均未对责令改正前置条款作出时效限制。那么，行政责任人完成改正之后，在多长时间内再犯须启动后续惩戒，而超过这个时间限制就可以再获得责令改正前置的机会？虽现行法律法规未对此作出明确规定，但从行政执法机关整规社会秩序的职责角度来看，定是希望责令改正行政指令作出后，行政相对人再也不犯；从市场主体应当守法经营的义务角度来看，应以改正换得免责之后再也不犯。而这只是理想化的假设，行政处罚有宽严相济的原则精神，也要求执法人员不应对行政相对人过分苛责。

《行政处罚法》对查处违法行为设置了追责时效，第三十六条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”笔者建议，可以比照法定追责时效并沿用有利于行政相对人的原则，将责令改正前置条款的时效控制在两年为宜。即：经查，责令改正前置中的相对人已履行改正，从责令改正前置下达之日起超过二年后再犯的，应重复责令改正前置条款。如此处置，既可避免“屡改屡犯”循环往复架空罚则，也可保障行政相对人应当享有的“容错权益”。

（作者单位：江苏省镇江市市场监管局）