明代新设海澄县舆图

众所周知，如今的福建县域格局大多承袭元明脉络，这不仅是一种历史文脉的延续，更是古人因地制宜、长治久安的智慧抉择。自明代景泰三年（1452年）开始到隆庆元年（1567年），八闽大地迎来了一批新县设置高潮，寿宁、永安、大田、永定、归化、漳平、平和、诏安、宁洋、海澄十县相继设立，彻底改写了福建的治理格局。

闽地自古以来群山连绵、溪流交错，交通极为闭塞。境内虽然行政建制完整，但不少区域与县域距离太远，官府日常巡检、管控根本覆盖不到，导致境内治安混乱，被时人称为“乱地”。比如闽西北的永安，地处延平、汀州、邵武三府交界，重峦叠嶂、林深路险，设县之前归沙县管辖，可从沙县县城到永安超过百里，并且两者之间“峻岭层叠，舟车不通”。

这样的死角在闽西、闽南比比皆是。闽西的龙岩北部九龙乡（今漳平等地一带），距离州县远、路难走，赋税和物资的运输难上加难；闽南的漳南地区（今平和一带），地处闽粤两地交界，群山环抱，山路崎岖，距漳州府城、南靖县城都有上百里路程，长期是“两不管”地带。因为地理隔绝，中央权力难以深入，官府政令传不下去，赋税收不上来，这些地方逐渐沦为“法外之地”。

到明代中期，福建的人口增多，耕地资源愈发紧张，大批百姓只得向闽西北、闽西、闽南山区迁徙谋生。人口突然扎堆，导致资源争夺、土客矛盾、族群冲突频发。再加上山区盛产木材、矿产，又吸引了大量流民聚集，私采滥伐、走私等社会乱局愈演愈烈。明正统十三年（1448年），沙县更是爆发了邓茂七农民起义，席卷闽西北、闽西大部分地区，官府和百姓的财物被焚掠殆尽，朝野震动，数年之后才被平息。一波未平，一波又起。闽粤交界的漳南地区“山寇”与“海寇”交织，倭患频繁侵扰；沿海月港一带走私贸易猖獗，屡禁不止。如果再不彻底治理，这些“乱地”就会持续动荡，整个福建难以安宁。

面对困局，单纯的武力镇压已经失效。明王朝定下思路：武力平乱以治标，设立新县以治本。从地方士绅呼吁、官员上奏，到朝廷审议批准，这十县的设置都是官民合力、上下联动的结果，既顺应地方开发的需求，也契合国家治理的目标。

邓茂七起义被镇压后，地方官吏深刻认识到，只靠军事清剿根除不了动乱，只有设县，以文治教化，才是长久之计。例如明溪地域因地处邓茂七起义核心区，百姓流离失所，不获安生，明成化六年（1470年），经巡抚、参政、副使多方奏议，同意于明溪地域新添一县。此后的一段时间内，福建省的类似地域均采取这种办法。

这些新县能够顺利设立，同样也有地方士绅的参与助力。他们不仅是“乱地”开发的领头人，也是社会稳定的受益者，主动呼吁设县，既能强化地方秩序，也能保障自身利益。明成化三年（1467年），龙岩多位县民联名上书，说龙岩北部六处地界距离县域太远且路途艰险，请求分地设立新县，经朝廷批准，第二年就设漳平县。诏安设县之前，时常受到粤地盗贼的骚扰，地方百姓商议后，屡次提请设立新县，然未获批准。明嘉靖年间，百姓以士绅许仲远的名义两次奏请提议，后获批准同意设立新县。可见，地方士绅的请愿既给设县打下了民意基础，也加快了朝廷的决策速度。

当时还有一批名臣在福建推行治理改革，心学大家王阳明就是代表。他在巡抚期间，将“设县”作为平定动乱、治理百姓的核心办法，收效卓著。明正德十二年（1517年），王阳明平定了南靖芦溪河头地方后，认为该处地势宽旷，民风彪悍，虽然暂时平定了盗匪，如若不设县治理，以后肯定再生事端，因此主张从南靖、漳浦划出部分区域，以河头为县城，定名“平和”，寓意“和乐安定”。王阳明“依地名定县名、依风俗治地方”的理念，后来成了福建设县的重要遵循。

新县设置，首要的就是划分界域，明确四方边界，避免管辖重叠或出现空白。永安县析沙县新岭以南、尤溪县宝山以西区域，“东到大田、西至清流、南接宁洋、北近沙县”；归化县（明溪）从宁化、清流、沙县划出多地，疆域绵延300多里，涵盖7个都；平和县从南靖、漳浦划出村落，“东接漳浦、西连广东饶平、南邻诏安、北靠南靖”。明确的边界，是后续治理的基础。

县城是一县的政治、军事、文化中心，明代福建新设的县都把修筑县城作为头等大事。受物力限制，15世纪设立的永安、归化等县，初期大多是土城或木栅城；到16世纪，社会动荡加剧，所有新县都把城墙加固成砖石结构，修建城门、城楼、护城河，既能防御盗匪，也彰显官府治理的权威。永安县刚建时以土筑城，后来扩建为砖石城，设4座城门、建城楼，能驻扎数百士兵，有效抵御盗寇。此后漳平、平和等县也照着做，城墙成了新县“秩序的象征、安全的屏障”。

新县一成立，朝廷立刻任命知县、县丞等官员，搭建完整的县衙班子，分别管理各项事务。知县是全县最高长官，总管全局；县丞负责粮食、马匹、水利；主簿管户籍、赋税；典史管治安、监狱。同时，每个新县都设立巡检司，派兵驻守、盘查行人、打击盗匪，弥补县衙兵力不够的问题。永安县设立贡川、安砂两个巡检司，归化县设明溪、夏阳两个巡检司，平和县设芦溪巡检司，形成“县衙管民政、巡检司管治安”的双重管理模式。

治理这些难管的地方，最关键的是管好百姓。新县设立后，全面推行里甲制度，清查户口、编造户籍册、核定赋税，把百姓完全纳入国家管理体系。例如平和设县后马上清查人口，编成12里、88甲。通过登记户籍、整理民籍，朝廷准确掌握了人口和土地情况，既保证了赋税征收，又把分散的百姓组织起来，加强基层管理，从根本上解决了百姓管理的问题。

明代治理讲究“先教化百姓，再规范行为；先立德，再安民”的理念。新县建好后，各县均主张兴办学校，推广儒家文化，因此县学、社学、书院等机构蓬勃兴起。永安设县第二年就建了县学，“修学宫、设教官、招学生，讲授四书五经”；归化、漳平等县也跟着办校，城乡都有学校。

从1452年永安设县，到1567年海澄建县，百余年间，福建陆续新设了10个县，经过官方的有效治理，彻底摆脱了“乱地”名声，变成秩序安定、经济发展、文化繁荣的安稳地区，对福建历史发展影响很大。

最直接的变化是社会秩序明显好转，动乱与盗匪现象大幅减少。通过“筑城驻兵、设官管民、户籍管控、教化引导”，新县建起较为完善的治理网络，从根本上扭转了以往的动乱局面。闽西北永安、明溪一带，设县后民生安定，盗匪绝迹，再无大规模动乱发生；闽西漳平、宁洋地区，各族群人民和睦相处，并按时缴纳赋税。昔日难管的边隅山地，如今成了安宁之地。

新县治理也间接推动了区域开发。各地大力开垦荒地，木材、矿产、茶叶、蔗糖等本土资源得到开发利用，原有的单一生计模式也发展为多元经营，甚至官府还主动组织修建驿道、桥梁，连接县城与府城、邻县，打破地理阻隔，促进商贸往来。永安县的浮流从偏僻村子崛起为闽西北交通枢纽和商贸中心；明溪、漳平县城也越来越繁荣，短期内成为区域的经济核心。

官学、书院的普及，让儒家文化在新县得以广泛传播，教化成效显著。原先不知礼节、好勇斗狠的民众，在儒家伦理的浸润之下逐渐转变，邻里和睦、安分守法蔚然成风。文教也带动人才培育，地方士子向学入仕之风渐浓，考中进士、举人的数量越来越多。

明代福建的设县热潮，摸索出一套“因乱设县、以县治地、官民合力、文武并举、教化为本”的治理办法。这套办法不光稳住了当时的地方局面，还给清代乃至后来的福建行政区划调整、基层治理留下了成熟的经验。清代在福建新设县时，大多沿用明代的治理思路；新中国成立后，福建部分县域调整，也能看到明代治理智慧的影子。

（作者单位：福建师范大学社会历史学院）