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（来源：中央财经大学绿色金融国际研究院）

国际应对气候变化的共识下，可持续理念逐步演变为金融体系的主流价值观。随着“十五五”绿色转型进入关键期及金融“五篇大文章”顶层设计的深化，中国经济社会迈入全面高质量发展的重要阶段。政府性融资担保机构作为连接财政政策与金融市场的关键纽带，在引导稀缺金融资源流向、分担小微企业及“三农”主体信用风险、支持地方实体经济高质量发展方面，扮演着不可或缺的“准公共”角色。宏观政策背景下，构建契合政府性融资担保机构特征的ESG信息披露体系是其履行基准职能、落实金融“五篇大文章”顶层设计、提升风险防范化解能力以及实现高质量发展的内在要求。本文将从宏观政策背景、现存挑战以及有关建议剖析机构开展ESG信息披露的重点与难点。

一、政府性融资担保机构ESG信息披露的宏观政策背景

第一，金融“五篇大文章”对担保机构的职能提出新的要求。从监管政策的演进路径来看，中国政府性融资担保行业已形成了以法律法规为基石、专项政策为驱动、管理办法为支撑的规范化体系。自2017年国务院发布《融资担保公司监督管理条例》以来，行业确立了依法合规经营、支持普惠金融、防范系统性风险的基准要求。2025年以来，财政部等六部门印发的《政府性融资担保发展管理办法》进一步全面规范了机构行为，强化了服务实体经济的质量要求，标志着该行业正从传统的“单一融资增信”功能向“产业引导”与“社会治理”复合功能转型。2025年，国务院办公厅印发的《关于做好金融“五篇大文章”的指导意见》，将科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融提升至宏观战略高度。政府性融资担保机构作为财政与金融政策协同联动的关键抓手，与这五大板块存在天然链接。在“一体两翼”的政策框架下，担保机构以普惠金融和“三农”为重心，通过“增信、分险、降费”引导资金流向市场薄弱环节。

表1 政府性融资担保机构做好金融“五篇大文章”的基本职能

第二，绿色金融与普惠金融的政策要求协同发展。绿色金融政策要求政府性融资担保机构发挥信用增进功能，重点支持清洁能源、节能环保等低碳产业。2022年《银行业保险业绿色金融指引》明确提出，金融机构应当将ESG要求纳入全流程风险管理体系。2024年，《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》系统性提出建立全覆盖的环境信息披露体系，推动引导社会资本实现低碳转型。《绿色金融支持项目目录（2025年版）》统一了各类金融产品界定标准，为绿色金融等产品实现标准互认提供底层基础。与此同时，普惠金融的政策文件对政府性融资担保机构的业务发展与信息披露提供了极具操作性的实质引导。2025年，财政部等四部门发布《关于进一步发挥政府性融资担保体系作用加力支持就业创业的指导意见》，进一步发挥政府性融资担保体系增信分险作用，加强财政金融与就业政策协同联动，加力支持劳动密集型小微企业。

第三，国内外可持续信息披露要求呈现出强制化、标准化趋势。全球视角下，可持续信息披露正经历从“自愿”向“强制、标准”的跨越。2023年，国际可持续准则理事会（ISSB）发布IFRS S1和IFRS S2，标志着全球披露标准走向统一。随后，欧盟通过《企业可持续发展报告指令》（CSRD）及其配套的《可持续发展报告准则》（ESRS），强制要求企业对其整个价值链进行穿透式披露（包括上游供应链和下游分销），使得辖内符合要求的上市公司ESG合规从“自愿”转为“强制”。国内层面，2024年4月，沪深北交易所发布《上市公司可持续发展报告指引（试行）》 ；2024年底及2025年初，财政部接连发布《企业可持续披露准则——基本准则（试行）》及《企业可持续披露准则第1号——气候（试行）》专项准则。政府性融资担保机构作为国有金融资本的重要组成部分，ESG披露行为的规范化已不仅是合规要求，更是积极响应政策要求、深度参与金融市场的重要抓手。

 二、政府性融资担保机构开展ESG信息披露的现存挑战

一是通用ESG信息披露框架与准公共定位的适配性不足。现行国际与国内主流的ESG披露框架，多以“财务实质性”和“利益相关方诉求”为核心，主要针对上市公司及金融机构设计，与政府性融资担保机构“小规模、高数据成本”的现状及“准公共、非营利”的本质属性存在明显错配。大多数担保机构面临层级下沉、信息化基础薄弱等现实问题，直接套用针对大型企业的披露指标，会产生数据治理成本高昂、统计口径不一等问题。从机构属性与功能定位来看，担保机构具有显著的国资与财政背景，核心使命是通过风险分担引导金融资源流向普惠、绿色及科技创新等市场薄弱环节。通用ESG信息披露框架并未涵盖行业特点，无法真实反映担保机构在推动产业结构转型升级与社会治理中的实质性贡献。

二是小微主体ESG数据获取与治理困境。政府性融资担保机构的服务对象主要是抗风险能力差、信息化程度低的小微企业和“三农”主体，自身缺乏缺乏ESG信息收集机制、专业化ESG管理团队以及数字化系统，担保机构极难溯源获取标准化的环境排放、能源消耗或员工权益保障等底层数据。一方面，小微企业普遍面临生存与增长的现实压力，缺乏建立ESG核算体系的主动意愿与专业技能。由于缺乏强制性的披露义务和相应的合规成本补偿，担保机构存在一定的信息不对称，大幅推高数据采集成本，并从根源上限制了ESG数据的真实性与完整性。另一方面，数据的碎片化与非标化使得信息披露以定性叙事为主，定量披露流于形式。在缺乏外部公共数据共享机制、关键指标范围不清晰的情况下，担保机构的披露内容大多局限于描述性的社会责任案例，既有数据映射标准或量化核算工具匮乏，难以将离散的信息转化为可比的ESG报告素材。

三是机构的可持续披露能力建设存在明显短板。现阶段，政府性融资担保机构多以业务审批和传统风控为核心组织架构，尚未建立起完备的ESG数据采集、信息披露及可持续风险评价体系。其中，专业人才储备不足是ESG信息披露进展相对缓慢的直接原因。金融市场亟需各细分行业内兼具业务逻辑，以及绿色低碳产业领域知识的复合型人才，担保机构尤甚。政府性融资担保机构大多为非上市公司，短时间内尚无强制披露压力，且由于机构规模普遍较小、人力资源配置受限，底层ESG数据专业化处理难度较高。同时，行业内缺乏将担保业务特征纳入考量的专项ESG披露指南，不仅增加了担保机构有序开展ESG信息披露的合规成本，也进一步加剧了各机构披露水平参差的挑战。

 三、政府性融资担保机构开展ESG信息披露的有关建议

一是建议监管部门发布行业ESG信息披露指引。针对政府性融资担保机构准公共、政策性、非营利性的特征，监管部门或地方金融学会可牵头研究并发布专项ESG信息披露指引，从而系统性解决行业标准真空与框架错位问题。该类指引应以“政策响应绩效与社会价值”为核心披露逻辑，重点聚焦担保机构在履行宏观战略职责中的实质表现。在关键指标体系的设计上，应侧重于绿色担保覆盖率、支持小微与“三农”主体的融资增信成效、引导社会资本流向战略性新兴产业的比例，以及在降低实体经济融资成本、促进就业稳定性等维度的定量表现，反映担保机构作为财政金融协同工具的独特价值。指引应采取分阶段、梯次化的披露策略，通过设立“基础披露”与“建议披露”两类要求，引导机构实现稳步转型，基础披露项可聚焦于合规治理基本要求，建议披露项则鼓励披露更为明细的ESG绩效指标。同时，指引应提供实操落地的操作指南或流程规范，降低机构初期的合规门槛。

二是聚焦行业实质性议题，结合自身业务特点动态优化披露内容。具体披露时，政府性融资担保机构应聚焦具有行业辨识度的ESG指标，以实质性为原则，识别并呈现具有行业辨识度的可持续绩效信息。环境（E）维度，重点披露绿色融资担保的累计规模、绿色信贷风险分担的实际比例，以及针对节能环保、清洁能源等领域自主研发的绿色金融产品；社会（S）维度，紧扣“普惠”属性，关注员工发展、合作银行协同、社区共建及乡村振兴等关键议题的综合贡献。例如，披露稳定就业人数以及服务小微主体的户数，特别是在政策性减费让利、缓解客户“融资难、融资贵”方面的具体措施；治理（G）维度，突出中国特色现代金融企业的本质要求，同时详细列示“风险管理”的有效性，说明代偿限率的动态调整机制、风险容忍度管理机制，以及对反商业贿赂、反贪污及反腐败的基本情况，充分、客观地公开担保机构地治理稳健性。

三是全方位提升可持续发展综合能力建设。担保机构应以ESG信息披露为锚点，从人才、研究、协作三个方面综合提升可持续能力。加强专业人才储备，通过内部培训或外部引智，梳理并构建更具有适配性的全链路可持续管理架构。强化与智库、科研机构的协作，凸显政府性融资担保机构下沉市场的独特优势。针对绿色普惠金融的融合路径、小微企业环境表现与信用风险的关联性等前瞻性课题开展专题研究。同时，积极参与行业标准建设与互认，充分发挥连接财政政策与金融市场的“纽带”价值。担保机构在自身完善ESG信息披露的同时，可为监管部门和合作银行提供小微企业相关数据，助力监管机构识别政策激励对象、为财政部门精准实施风险补偿及优化资源配置提供参照依据。

参考文献

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4.联合国环境规划署金融倡议 (UNEP FI). 普惠金融中的环境与社会风险管理指南[G]. 2024.

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