【作者简介】李春田，山东省滨州市市长

城市是现代化建设的主战场和动力源，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。2025年7月，时隔十年，党中央再次召开中央城市工作会议，明确提出“城市工作要深刻把握、主动适应形势变化，转变城市发展理念，更加注重以人为本；转变城市发展方式，更加注重集约高效；转变城市发展动力，更加注重特色发展；转变城市工作重心，更加注重治理投入；转变城市工作方法，更加注重统筹协调”的“五个转变”的重要原则，为做好新时代新征程的城市工作提供了重要遵循。领导干部作为城市发展的决策者、组织者与实践者，是落实“五个转变”的核心主体，其能否准确把握、主动践行“五个转变”，直接决定城市高质量发展的成效与水平。但是面对新形势新任务，部分领导干部仍存在领导城市工作能力不足、本领恐慌的问题，对标“五个转变”的要求，在理念认知、方式方法、重心把握等方面存在不少短板。因此，深刻把握“五个转变”的内涵要义并贯穿城市工作全过程，既是做好城市工作的必然要求，也是提高领导干部城市工作能力的方法论和重大课题。

一、转变城市发展理念，更加注重以人为本

这一转变的核心是打破传统“物本主义”的发展思维，摒弃将城市发展简单等同于道路扩建、高楼兴建、规模扩张的片面认知，确立“人是城市核心”的价值导向，把满足人的生存发展需求、实现人的全面发展作为城市工作的出发点和落脚点，让城市发展真正围绕“人”的居住、就业、教育、医疗、养老等核心诉求展开。过去很长一段时间，一些领导干部在城市工作中存在“物本主义”倾向，更热衷于开发和建设，在治理和服务方面则投入不足，城市发展“见物”多、“见人”少，工作成效被简化为道路、高楼、公园等“物”的指标，对人的需求和期待关注不够。有的领导干部在持续推进城市更新上思考不深、力度不大，对老城区改造与新城区拓展缺乏科学认识，导致市政基础设施老化现象比较严重，地上和地下建设失衡，交通拥堵、环境污染等“城市病”普遍存在。

做好城市工作，最根本的就是践行习近平总书记强调的“坚持人民城市人民建、人民城市为人民”。“人民建”是动力源泉，要尊重群众的知情权、参与权、监督权，调动群众的积极性、主动性、创造性，发挥群众主体作用和首创精神；“为人民”是初心使命，要聚焦群众对美好生活的向往，把宜居安居放在首位，将公共服务落到实处，以群众满意作为根本标准。

把宜居安居放在首位。习近平总书记指出，城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位。领导干部应把城市更新摆在更加突出位置，统筹推进城中村、棚户区、危旧房及老旧小区、街区、厂区改造提升，一体推进好房子、好小区、好社区、好城区建设，着力建设舒适便利的宜居城市。针对火灾、垮塌、内涝等事故频发多发现象，领导干部应注重提高风险防控和应急处突能力，组织实施城市基础设施生命线安全工程，切实提升消防、防洪、应急等关键领域安全水平，打造城市过硬的“里子”，着力建设安全可靠的韧性城市。

把公共服务落到实处。习近平总书记强调，推进城镇化要“更加注重以人为核心”，“回归到推动更多人口融入城镇这个本源上来”。目前，各地不少进城人员还面临身份、保障等多重困境，没有享受到同城市居民完全平等的公共服务和市民权利，难以真正融入城市生活，“玻璃门”现象较为普遍。对此，领导干部应准确把握、抓好落实，科学有序推进农业转移人口市民化，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，把“该打开的‘城门’打开”，让新市民“进得来、住得下、融得进、能就业、可创业”，努力打造更有温度的城市。同时，优化公共服务布局，推动优质资源向基层下沉，推动民生建设更加公平、均衡、普惠、可及。

把群众满意作为标准。习近平总书记指出：“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓满意不满意、生活方便不方便，是重要评判标准。”当前，群众对美好生活的期盼更加广泛、诉求更加多样。领导干部应树牢宗旨意识、坚持问题导向，持续提高群众工作能力，把让群众生活更舒适这一理念融入城市规划建设的血脉里、体现在每一个细节中，在办好一件件老百姓操心事、烦心事中提升群众获得感、幸福感、安全感。具体工作中，领导干部应以上率下、压实责任，聚焦就业、教育、医疗、住房、托幼、养老等关键领域，推动健全民生领域问题“发现收集、办理处置、反馈评估”闭环机制，对通过信访、12345热线、人大代表建议和政协提案等途径反馈的问题，逐条逐项推动解决。

二、转变城市发展方式，更加注重集约高效

这一转变的核心是摆脱“摊大饼”式的粗放扩张模式，摒弃依赖土地增量供应、资源粗放投入的发展路径，转向以存量提质增效为核心的内涵式发展，通过优化资源配置、盘活闲置资产、提升利用效率，实现城市发展与资源环境相协调，推动城市可持续发展。

当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。在实践中，部分领导干部对“内涵式发展”理解不深、落实不力，部分城市产业结构、能源结构调整任务还很重；对生态环境保护的重视程度仍然不够，大气、水、噪音等污染问题频繁发生；对闲置低效资源的盘活处置还缺乏力度，“新官不理旧账”行为仍然存在，一些“烂尾楼”“撂荒地”问题迟迟得不到解决，成为城市“伤疤”。实践证明，一味“归大堆”“喂奶粉”“打强心针”的粗放发展模式既无空间也不可持续。领导干部应着力提高辩证思维能力，增强城市工作的原则性、系统性、创造性，处理好规划与执行、开发与保护、增量与存量的关系，坚定不移走集约化、内涵式“精明增长”新路。

处理好规划与执行的关系。规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用，是领导干部抓城市工作能力的直接体现。实现集约高效，制定科学规划并抓好执行至关重要。一方面，健全“多规合一”机制，扎实做好规划。领导干部应具备系统谋划能力，坚持人口、产业、城镇、交通一体规划，统筹城乡、片区、板块，统筹产业、居住、商业，统筹地上、地下、低空，实现“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”。另一方面，树牢“规划即法”理念，切实抓好执行。规划最忌“翻烧饼”“瞎折腾”。领导干部应有“功成不必在我，功成必定有我”的胸襟，谨防“政绩冲动”、切忌“朝令夕改”，推动完善规划推进落实和监测评估机制，做到一张蓝图绘到底。

处理好开发与保护的关系。资源环境承载力是城市建设发展的基础。领导干部应树牢底线思维，严格落实“三区三线”、水资源“三条红线”、生态环境安全等刚性约束，控制开发强度，划定城市开发边界。将“双碳”目标贯穿城市建设与运行全过程，培育绿色产业、发展绿色交通、壮大绿色能源、推广绿色建筑、涵养绿色生态，加快形成绿色生产生活方式，建设绿色低碳的美丽城市。

处理好增量与存量的关系。针对大部分城市建成区面积和开发强度已达较高水平的实际，领导干部应更加注重通过盘活存量来带动增量，全面梳理低效无效的土地、厂房、楼宇、设施，以法治思维和改革办法破解历史遗留问题。对“烂尾楼”“撂荒地”等硬骨头，既不急于求成、盲目硬干，也不视而不见、击鼓传花，坚持实事求是分类处置，能解决的立即解决，暂时不能解决的明确路径、逐步推进，同时积极引入新业态、创造新动能，让沉睡的资源资产“醒”过来、“活”起来。

三、转变城市发展动力，更加注重特色发展

这一转变的核心是打破“千城一面、万楼一貌”的同质化发展困境，摆脱对单一增长模式的依赖，立足城市独特的资源禀赋、产业基础、历史文化、地理环境，通过创新、改革、文化、融合四轮驱动，培育差异化优势，形成具有辨识度的城市特色，增强城市持续发展能力。习近平总书记强调，城市发展需要依靠改革、科技、文化三轮驱动，增强城市持续发展能力。当前，一些领导干部“不重视城市特色风貌塑造工作”，导致城市缺乏个性和辨识度，出现“千城一面、万楼一貌”现象。还有的领导干部“对文化传承理念的理解不够正确”，从短期政绩出发盲目“筑城”“造景”“崇洋”“复古”，忽视本地历史文化传承。

城市与城市之间，资源禀赋千差万别、发展水平各不相同、产业特色多种多样、历史文化各美其美。领导干部应坚持实事求是、从实际出发，因城施策、因地制宜、错位发展，向创新、改革、文化、融合要动力，塑强竞争新优势。

向创新要动力，培育特色新质生产力。领导城市工作要立足城市资源禀赋和基础条件，精心培育创新生态，强化科技创新与产业创新协同，依托高校、科研院所或产业优势，聚焦细分领域打造特色现代化产业体系。比如，科技型城市重点发展人工智能、生物医药等新兴产业，农业基础好的城市延伸农产品精深加工产业链，工业城市聚焦转型升级培育“智造”品牌，将特色资源转化为创新动能，在新质生产力发展上取得新突破，避免同质化竞争。

向改革要动力，破解特色发展瓶颈。城市改革涉及方方面面，当前主要包括转移支付、土地指标、住房保障、社会保险等领域。领导干部应着力提高改革攻坚能力，有效破解制约城市高质量发展的体制机制障碍。比如针对城市建设投融资难题，树牢底线思维和风险意识，建立可持续的城市建设运营投融资体系，统筹财政资金、社会资本和金融资源，引导金融机构创新信贷产品，规范鼓励社会资本参与特色产业项目。优化人才引育政策，针对性引进特色产业急需人才。加快融资平台改革转型，坚决遏制新增地方政府隐性债务，有效防范化解地方债务风险，为特色发展松绑护航。

向文化要动力，厚植特色城市底蕴。习近平总书记强调，要处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系，让历史文化和现代生活融为一体。一个城市的历史遗迹、文化古迹、人文底蕴，是城市生命的一部分。领导干部应严格落实“老城不能再拆”“禁止拆真建假”要求，完善历史文化保护传承体系和城市风貌管理制度，切实做到“在保护中发展、在发展中保护”。深度挖掘城市历史遗迹、文化古迹、人文底蕴等独特资源，推动历史文化与现代生活融为一体。活化利用老街区、老建筑，打造特色商业、民宿集群、非遗工坊等业态。同时加强城市文化软实力建设，提高市民文明素质，塑造城市文明风尚，推动物质文明与精神文明协调发展，以文化辨识度增强城市核心吸引力。

向融合要动力，拓展特色发展空间。“融合”是城市特色发展的重要支撑，涵盖产城融合、城乡融合、县域融合等丰富内涵。领导干部要精准把握这一核心要义，主动打破主城区发展局限，对标国家战略、放眼整个市域，以更高站位统筹城乡与县域发展。要牵头规划建设城乡一体化基础设施和公共服务体系，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，着力促进大中小城市和小城镇协调发展。积极融入区域协同发展大局，在城市群、都市圈中牵头明确城市特色分工，坚决避免重复建设同类项目，推动形成功能互补、分工协作、各扬所长的城镇化空间格局，有效防止“大城市病”与“小城镇衰落”并存现象。

四、转变城市工作重心，更加注重治理投入

这一转变的核心是扭转“重建设投入、轻治理保障”的传统倾向，深刻认识“治理也是生产力”，将城市工作的着力点从单纯的基础设施建设、项目开发转向系统治理、依法治理、源头治理，通过理念、模式、手段创新，以科学化、精细化、智能化提升城市治理效能，破解城市发展难题。

习近平总书记指出，社会治理是一门科学，要着力提高干部素质。治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。过去，部分领导干部抓城市工作存在“重建轻治”倾向，随着城市规模扩大、人口集聚，公共服务短板日益凸显；依法治市力度不足，存在执法尺度宽松或“随意任性”问题，选择性执法、粗暴执法时有发生，违法建设、大拆大建等问题突出，甚至出现“沿街商铺牌匾禁用红蓝黑底色”等脱离实际的闹剧。治理也是生产力。领导干部必须转变传统思维习惯，把治理投入摆在更加突出位置，以治理效能补齐发展短板。

创新治理理念，坚持“软硬兼施”。当前多数城市硬件设施已较完善，但公共服务、治理机制等软件仍有提升空间，单靠硬件“面子”或空谈软件“里子”均难实现有效治理，领导干部需树立“软硬并重”理念，推动治理从“有”向“优”转变。硬件优化聚焦适配性与功能性，比如精准补齐“一老一小”适老化改造、普惠托育设施、基层治理物理空间及配套设备、城市基础设施生命线安全工程等短板；软件提升突出精细化与人性化，依托硬件搭建“一站式”便民平台、开展适老化服务、建立公共空间管理监督机制，同时推动“硬设施”与“软服务”深度融合。

创新治理模式，下足“绣花功夫”。习近平总书记深刻指出，不少干部的思想观念和知识结构还不适应城市发展要求，主要靠过去的经验管理城市，甚至是靠主观意志和个人偏好管理城市。政府需从传统管理者向服务提供者转变，领导干部要带头自我革新、改进工作。坚持寓管理于服务之中，以党建引领基层治理，构建重心下移、力量下沉的城市基层治理体系，从群众日常关切的衣食住行、急难愁盼出发，把治理措施落到实处、暖到心坎。如山东省滨州市针对流动摊贩占道经营问题，运用“图治思维”推出“便民服务地图”，实现惠农、便民和市容管理“三赢”，入选全国城管便民生活地图APP重点推进城市。

创新治理手段，强化科技赋能。数字化时代的治理，离不开科技的坚实支撑；一座“会思考”的智慧城市，可以让百姓生活得更安全、更美好。智慧城市并非“凭空而起”，领导干部应主动适应信息化、网络化、智能化发展趋势，优先完善算力基础设施，加强多源数据汇聚融合，为城市装上“智慧大脑”。注重通过运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿科技手段，拓宽应用场景，提升“智”理水平，让城市“更聪明一些、更智慧一些”，着力建设便捷高效的智慧城市。

五、转变城市工作方法，更加注重统筹协调

这一转变的核心内涵是打破城市工作中“分散化”“割裂化”“随意化”的传统弊端，摒弃“多龙治水”“各自为政”“重局部轻全局”的思维定势，树立系统思维和全局观念。

过去，部分领导干部统筹调度能力不足，城市管理存在“多龙治水”现象，道路反复开挖、管网互不衔接等问题时有发生；有的工作缺乏重点，“眉毛胡子一把抓”，成效不佳；还有的不尊重城市发展规律，凭主观意志决策、盲目上项目，过度举债搞“形象工程”“政绩工程”。与西方发达国家“串联式”的城市发展过程相比，我国城市发展是工业化、信息化、城镇化、农业现代化叠加的“并联式”过程，点多、线长、面广，任务繁杂，这就决定了领导干部必须以统筹协调的方法破解发展难题，以整体性、系统性、协同性推动城市发展。

坚持党的全面领导，完善党政齐抓共管的城市工作格局。党的领导是人民城市建设的根本保证和最大优势，做好城市工作必须建立完善党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局，明确主要领导亲自抓、负总责。建立城市工作联席会议制度，定期统筹发改、住建、交通、生态环境等跨部门事务，细化权责清单，避免“多龙治水”“政策打架”；对道路开挖、管网建设等关联性工作，实行“一口统筹、联合施工”，杜绝重复建设，推动跨部门、跨层级协同高效。领导干部要深入学习贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述，将核心要义转化为统筹协调的实践行动。

坚持科学民主决策，杜绝“盲目施策”倾向。领导干部要提高战略规划能力，准确把握城市发展阶段性特征和主要矛盾，找准在国家大局中的定位。带头深入背街小巷、问题集中区域开展“四不两直”调研，多以普通市民视角体验城市生活。严格遵循依法治市和民主集中制原则，把公众参与、专家论证、风险评估作为重大城市决策的法定程序，杜绝“一言堂”和以行政命令取代法治的行为，不违法违规干预城市规划、建设、管理，聚焦核心难题区分轻重缓急，避免“眉毛胡子一把抓”。

健全多元协同机制，凝聚“共治共享”合力。各级领导干部要以清单化管理、项目化推进压实落实责任，统筹政府、市场、社会、市民各方力量。坚持市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府在制度供给、政策制定、规划实施、基建保障、服务治理等方面的职能。支持企业、群团组织、社会组织参与城市服务与运营，通过市民议事会、志愿服务等渠道鼓励群众参与城市事务，推动政府有形之手、市场无形之手、社会共治之手、市民勤劳之手同向发力。

深化跨域联动协作，打破“地域局限”制约。在城市群、都市圈框架下，领导干部要主动对接周边城市，统筹产业布局、生态保护、公共服务等重点事项，推动交通互联、医保互通、生态共保，避免同质化竞争，实现区域功能互补、协同发展，形成全域统筹、联动发展的格局。

树立正确政绩导向，摒弃“短视发展”行为。领导干部要坚决杜绝“面子工程”“政绩工程”“形象工程”，不片面追求统计意义上的城镇化率。坚持“一张蓝图绘到底”，注重城市发展的连续性与可持续性，统筹当前建设与长远发展，兼顾生产、生活、生态、安全等多元需求，遵循城市发展规律因势利导，让城市发展成为“顺势而为、水到渠成的发展过程”。

原标题：李春田：做好领导城市工作要适应“五个转变”