12月10至11日，在京召开的中央经济工作会议总结2025年经济工作，分析当前经济形势，部署2026年经济工作。会议指出，面对外部环境变化影响加深，国内供强需弱矛盾突出等复杂严峻形势，2026年我国将坚持稳中求进工作总基调，实施更加积极有为的宏观政策，着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，实现“十五五”良好开局。会议释放出的一系列政策信号值得关注。

信号1：质的有效提升和量的合理增长将为“十五五”迎来“开门红”

2026年是“十五五”的开局之年。此次中央经济工作会议一方面强调，我国经济发展中老问题、新挑战仍然不少，“外部环境变化影响加深，国内供强需弱矛盾突出，重点领域风险隐患较多”；另一方面又指出，“这些大多是发展中、转型中的问题，经过努力是可以解决的，我国经济长期向好的支撑条件和基本趋势没有改变”。2026年，要着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”。

对于量的合理增长，我们认为应当在5%左右。首先，实现5%目标有相当的必要性。党的二十届四中全会审议通过的“十五五”规划建议中提出，到2035年中国将实现“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”这一重要目标。为此，“十五五”时期我国经济必须保持较快的增速。其次，实现5%目标有较好的基础。从近三年的实际增速及宏观政策的实施效果来看，2026年继续保持这一增速存在较好基础。2023年、2024年GDP增速分别为5.2%和5%。2025年尽管尚未结束，但结合前三季度增速看，实现5%左右的增速概率较大。IMF和世界银行近期也纷纷将对2025年中国经济增长的预测提升至5%或接近5%的水平。最后，实现5%目标有适宜的内外部条件。从增长动能来看，相比于2025年，在中美关系趋于缓和及外贸环境改善的背景下，随着更多促消费、扩大有效投资的政策落地，2026年我国经济增长有望走得更稳更快。因此，作为“十五五”开局之年，2026年GDP增速目标设在5%左右为宜。

信号2：扩大内需和建设强大国内市场将是明年经济工作的重中之重

今年经济工作会议延续了去年将扩大内需摆在各项重点工作首位的做法。从外部环境看，近年来无论是疫情背景下的全球供应链中断，还是特朗普政府挑起的“对等关税”冲突，都证明了“建设强大国内市场”的重要性和紧迫性。从自身增长潜力看，我国居民消费率与发达国家相比仍有10-30个百分点的差距，特别是服务消费占比显著偏低。在此背景下，“十五五”规划建议提出“强大国内市场是中国式现代化的战略依托”，并细化了“居民消费率明显提高”等发展目标。2025年11月，工业和信息化部、国家发改委等联合发布实施方案，明确要求到2027年，我国消费品供给结构明显优化，形成3个万亿级消费领域和10个千亿级消费热点。但与去年“全方位扩大国内需求”的提法略有不同，今年不但强调了内需的“主导”地位和战略支点作用，也更加注重扩内需政策的精准性和有效性。

2026年我国将扩大优质消费品和服务供给，培育壮大新的消费增长点，积极打造消费新场景，把扩大消费与因地制宜发展新质生产力结合起来。一是深入实施提振消费专项行动，制定实施城乡居民增收计划。优化“两新”政策实施，“国补”额度有望在2025年基础上适度增加，同时范围可能进一步扩大至适老化产品、婴儿产品，以及服务消费等新领域；积极发挥税收、社会保障、转移支付等调节作用，多渠道增加居民收入，将惠民生与促消费更好结合起。二是培育消费新场景新业态，加速新技术新模式创新应用。积极推动消费品首发、有序发展平台消费、规范发展共享消费等；加快布局新领域新赛道、推广高效响应制造新模式、强化人工智能融合赋能等。三是扩大特色和新型产品供给。促进绿色产品扩容迭代、拓展入境消费、推动农村消费品提质升级、大力发展休闲和运动产品、推动健康产品创新发展、扩大历史经典名品影响力、拓展多元兴趣消费供给等。同时精准匹配不同人群需求，包括丰富婴童产品供给、加强优质学生用品供给、扩大时尚“潮品”供给、优化适老化产品供给等。四是清理消费领域不合理限制措施。如针对汽车消费、住房消费、入境游消费、文体服务、医疗服务等领域存在的便利度不够、吸引力不足、业务限制过严等突出问题，予以针对性解决。

促进有效投资同样是2026年扩大内需的重要支点。从2025年我国宏观经济“三驾马车”的表现来看，与消费的平稳和出口的超预期相比，固定资产投资的贡献相对较弱。在固定资产投资三大构成中，除制造业投资增速相对稳定外，最大的拖累项无疑仍是房地产投资，其次是基建投资；外商投资、民间投资、东部地区投资下降也均较为明显。2026年，预计国家将聚焦四方面工作推动投资止跌回稳，提振投资的有效性。一是优化投资结构。充分激发民间投资活力，系统谋划促进民间投资的政策措施，在市场准入、要素获取、公平执法、权益保护等方面进一步打通制约民间投资的堵点、难点、痛点；更好发挥政府投资带动放大作用，进一步明确中央和地方投资方向和重点，坚持自上而下、软硬结合、高质量推进“两重”建设，高质量推进城市更新。；按照投资和消费协同拉动经济增长的思路，加大对消费相关领域投资力度，推动投资消费良性循环。二是提高投资效益。着眼于解决部分领域投资存在“重投入、轻效益”问题，让投资资金撬动更大的经济社会价值；完善交通、能源等领域价格形成机制，持续加强投资项目服务和要素保障，提高投资回报；适应国土空间布局、人口结构变化和流动方向、产业升级趋势、服务功能优化等需要，优化与之配套的基础设施和教育等公共服务设施布局。三是深化投融资体制改革。用好新型政策性金融工具；发挥好基础设施领域不动产投资信托基金、政府和社会资本合作等渠道作用，激发投资活力。深化投资审批制度改革。四是实施一批重大标志性工程项目。基于国家战略全局、发展阶段和现实需要，在城市更新、战略骨干通道、新型能源体系、重大水利工程、国家重大科技基础设施等领域，谋划并实施一批具有战略性、引领性、突破性的重大标志性工程项目，推动基础设施投资在总体保持适度超前但不过度超前基础上持续增长。

信号3：众多创新驱动行动落地将培育壮大更多增长新动能

为更好发挥科技创新引领作用，推动新质生产力发展，本次经济工作会议再次将创新驱动作为明年排序第二的重点工作，充分体现了中央对于加快科技创新和建设现代化产业体系的紧迫感和决心。

2026年我国将在科技创新领域重点开展以下工作：一是制定一体推进教育科技人才发展方案。围绕统筹教育强国、科技强国、人才强国建设，加快建设具有全球影响力的教育中心、科学中心、人才中心等作出系统部署。二是建设北京（京津冀）、上海（长三角）、粤港澳大湾区国际科技创新中心。继续加强基础研究和关键核心技术攻关，超前布局重大科技项目。三是强化企业创新主体地位，完善新兴领域知识产权保护制度。推动企业真正成为创新决策、研发投入、科研组织、成果转化主体，加快构建企业创新活力更加凸显、产业创新能力全面提高、新产业新业态持续涌现的产业科技创新体系，努力打造有国际影响力的产业科技创新中心。四是制定服务业扩能提质行动方案。推进服务业数智化，支持数智技术在生产性服务业层面广泛应用，丰富生活性服务业数字化应用场景，推行普惠性“上云用数赋智”。五是实施新一轮重点产业链高质量发展行动。提升产业链自主可控水平，强化产业基础再造和重大技术装备攻关，滚动实施制造业重点产业链高质量发展行动，发展先进制造业集群。六是深化拓展“人工智能+”，完善人工智能治理。以科技、产业、消费、民生、治理、全球合作等领域为重点，实现人工智能与这些重点领域的广泛深度融合，新一代智能终端、智能体等应用普及率大幅提升，智能经济核心产业规模快速增长，人工智能在公共治理中的作用明显增强，人工智能开放合作体系不断完善。七是创新科技金融服务。健全科技信贷、科技股票、科技债券、科技股权基金、科技保险等在内的多层次金融服务体系，促进科技与金融深度融合。

为更好地鼓励创新、支持强大国内市场建设，会议还强调将坚持改革攻坚，增强高质量发展动力活力。其中，制定全国统一大市场建设条例，制定和实施进一步深化国资国企改革方案，完善民营经济促进法配套法规政策等制度建设，以及深入整治“内卷式”竞争都将是2026年改革的重头戏。

信号4：以合作共赢心态扩大高水平对外开放助力稳外贸稳外资

会议强调，“统筹国内国际两个大局”“坚持对外开放，推动多领域合作共赢”。尽管“稳外贸”“稳外资”在历年中央经济工作会议上都会不同程度地提及，但在2026年世界经济温和放缓、发达经济体消费偏弱、贸易保护“美退欧进”、地缘风险局部缓和与新热点并存等国际政治经济背景下，其重要性和紧迫性不输于2025年。面对外部挑战和冲击，在“把自己的事做好”、积极扩大内需的同时，也需要在外资、外贸领域作出前瞻性和针对性调整和应对。

2026年，从中央的布局战略重点来看，一是积极扩大自主开放。对接国际高标准经贸规则，以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，研究推动进一步扩大电信、医疗领域开放试点，有序扩大服务业领域自主开放，深化优化国家服务业扩大开放综合试点示范；扩大单边开放领域和区域，落实好给予所有已建交的最不发达国家零关税待遇；加快推进区域和双边贸易投资协定进程，扩大高标准自贸区网络，进一步织密投资协定网络，灵活务实商签更多双边、小多边贸易投资协定；优化区域开放布局，打造形态多样的开放高地。实施自贸试验区提升战略，优化调整区域布局范围，开展更大力度制度型开放试验，提升创新引领发展能级，高标准建设海南自由贸易港，完善国家级经开区政策支撑体系，统筹布局建设科技创新、服务贸易、产业发展等重大开放合作平台；有序推进人民币国际化，提升资本项目开放水平，建设自主可控的人民币跨境支付体系等。二是促进外贸提质增效。优化升级货物贸易，拓展中间品贸易、绿色贸易，推进贸易数字化，培育外贸新动能，推动市场多元化和内外贸一体化；积极扩大进口，提升进口贸易便利化水平，培育国家进口贸易促进创新示范区；大力发展服务贸易，鼓励知识密集型服务、传统优势服务出口，大力发展入境消费，扩大优质服务进口；创新发展数字贸易，有序扩大数字领域开放，积极发展数字产品贸易；提升贸易促进平台功能，办好进博会、广交会、服贸会、数贸会、消博会、投洽会等展会。支持跨境电商等新业态新模式发展，推动海外仓、市场采购贸易方式、保税维修和再制造等高质量发展；完善出口管制和安全审查机制，全面提升出口管制科学列管、精准许可、有力执法和妥善应对能力。三是拓展双向投资合作空间。塑造吸引外资新优势，缩减外资准入负面清单，实施好新版鼓励外商投资产业目录，促进外资境内再投资；健全外商投资服务保障体系，全面落实国民待遇，推进数据高效便利安全跨境流动；有效实施对外投资管理，健全海外综合服务体系，推动形成央地联动、区域协同、资源集聚、内外贯通的出海综合服务生态；引导产业链供应链合理有序跨境布局，完善产业链供应链合作伙伴关系网络，促进贸易投资一体化，拓展境外经贸合作区贸易投资平台功能。四是高质量共建“一带一路”。加强同共建国家友好互信和利益融合，完善立体互联互通网络布局，统筹推进重大标志性工程和“小而美”民生项目建设；深化贸易、投资、产业、人文务实合作，鼓励投资、建设、运营综合发展，扩大三方和多方市场合作；拓展绿色发展、人工智能、数字经济、卫生健康、旅游、农业等领域合作新空间，高标准建设“丝路电商”合作先行区。

信号5：更加积极的财政政策将保持必要的支出扩张

会议提出，明年将继续“实施更加积极的财政政策”，“保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量”，“优化财政支出结构”。明年财政政策将在保持不低于2025年扩张力度的基础上持续优化支出结构，各项财政安排可能呈现“总量稳增、结构优化、存量盘活”的特征。受益于名义GDP规模的扩大，即明年可能达到148.7万亿元，全年赤字率可能会安排在4%~4.2%水平之间；赤字规模将由2025年的5.66万亿元上升至6万亿元~6.25万亿元，赤字规模增加可能近6000亿元，将为财政支出提供稳定资金来源。预计全年安排1.5万亿元超长期特别国债发行额度，比2025年规模增加2000亿元，持续支持“两重”建设与“两新”工作。还可能会安排5000亿元特别国债或超长期特别额度用于成立房地产稳定基金、追加化债额度等重要领域；中小银行的房贷不良压力可能不小，支持中小银行补充资本金也可能有需求。全年预计安排地方政府专项债额度4.8万亿元，较2025年多增加4000亿元，用于基建投资、民生保障等重要领域，部分专项债资金将继续通过收购存量商品房、闲置土地等方式对冲房地产市场下行风险。据此估算，2026年可能会新增政府债务总规模超过13万亿元，广义财政赤字率预计升至8.8%左右。此外，2.8万亿元的化债额度加快使用，进一步缓释地方债务风险。明年还将进一步优化财政资金的支出结构，财政资源继续向新基建、科技创新、绿色低碳等做优增量相关领域倾斜，同时兼顾盘活存量的重要任务，落实好保基本民生、保就业、促消费、稳外贸等重点领域的相关政策。明年将可能继续加大贷款贴息政策力度，支持消费恢复与信贷增长，还可能会出台房贷贴息政策，着力刺激居民购房需求。总体来看，2026年财政政策将保持温和扩张趋势，会更加注重与货币、产业、就业、消费等政策之间的协同，以提高政策乘数效应，为“十五五”开局奠定可持续的需求扩张基础。

信号6：适度宽松的货币政策将提供充裕的流动性并降低融资成本

会议提出，明年继续实施“适度宽松的货币政策”“灵活高效运用降准降息等多种政策工具，保持流动性充裕”。在总量工具方面，央行逆回购、MLF、国债买卖等多项公开市场操作将更加灵活、精准、高效，将继续保持市场流动性充裕，满足信贷修复、投资扩张、政府融资、稳股市稳楼市等多方面资金需求，推动金融总量的合理增长。在企业与居民信贷增长放缓而银行流动性充裕的情况下，明年大幅度降准释放流动性的必要性下降，资金需求较大程度上可以通过更加灵活的日度或月度频率的公开市场操作来满足，但仍有必要在合适的时机，进行0.25~0.5个百分点的小幅度降准，以补充银行体系中长期流动性，缓解其资金成本压力，配合政府债券大规模发行，同时可以提振市场信心、改善预期。利率政策方面，虽然当前国内利率水平已降至历史低位，但仍有下行的空间与调降的必要性。明年境外主要发达国家将继续维持货币宽松政策，人民币汇率处于升值周期，我国降息存在阶段性的窗口期。在综合考量银行息差压力的情况下，明年央行可能会调降政策利率0.1~0.3个百分点,推动商业银行小幅下调LPR；通过降低社会融资成本，加快信贷修复，刺激消费与投资需求增长。明年货币政策还将积极配合财政发力，以扩大内需为施政导向，为政府融资提供资金充足、利率下行的良好金融环境；将继续安排5000亿元新型政策性金融工具规模，全部用于补充项目资本金，持续支持政府投资。在结构方面，做好金融“五篇大文章”仍是核心发力点。会议强调要“引导金融机构加力支持扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域”。目前我国结构性货币政策工具种类多、覆盖面广，明年将继续降价扩容，科技创新、绿色低碳、普惠小微、消费等领域的再贷款额度有望增加，进一步提升资金直达效率。央行还可能会进一步下调结构性工具利率0.2~0.4个百分点，部分再贷款利率可能会降至1.5%以下，以提升商业银行对重点领域与薄弱环节的支持能力与意愿，持续释放政策效能，在支持经济结构优化方面持续发挥积极作用。同时也要关注结构型货币政策工具规模和投向的合理性，促进其精准有效。在汇率调节方面，央行将继续强化预期引导，防范汇率超调风险，保持人民币汇率在合理区间内双向波动，以维护国内经济运行环境的平稳性。

信号7：发挥存量政策和增量政策的集成效应

会议提出，明年要继续“实施更加积极有为的宏观政策，增强政策前瞻性针对性协同性”，“加大逆周期和跨周期调节力度，切实提升宏观经济治理效能”。明年经济发展仍将面临诸多内外部挑战，宏观政策会继续保持宽松基调，调控力度将不低于2025年。近一年多来，一系列稳增长政策将会大部分平稳延续至明年。在现有的存量政策持续发挥效应之下，宏观政策将继续加码，持续扩大内需、优化供给。同时将做好政策取向的一致性，根据国内外形势变化及时出台更具前瞻性、针对性的举措，着力提升增量政策的有效性，这对宏观治理决策提出了更高标准。会议还提出，要“做优增量、盘活存量”“发挥存量政策和增量政策集成效应”。自2024年9月以来，降准降息、增发超长期特别国债、全面取消限购限售、“6+4+2”化债方案等一系列稳增长防风险政策措施逐步落地实施，取得了较好实际效果。2026年为实现经济高质量发展，需要注重综合考虑存量政策与增量政策的关系、短期刺激政策目标与未来长期施政空间的关系。既要充分挖掘现有存量政策潜力，持续释放政策效应，又要有节奏的、有秩序地出台增量政策，更具针对性与精准度。这意味着，明年宏观政策施政策略将从增量发力转向提升存量效应与补充增量功能的集成与协同，2026年增量政策的决策与落地实施可能会提出更高要求。例如将持续推进“两重”建设与“两新”工作、消费贷贴息等存量政策，且力度不减，还可能会调降公积金贷款利率、增加房贷贴息、设立房地产稳定基金支持房企并购重组等增量政策。

信号8：积极稳妥化解房地产和地方债等重点领域风险

会议提到，明年要“坚持守牢底线，积极稳妥化解重点领域风险”。当前，我国国内供强需弱矛盾突出，重点领域风险隐患较多，着力防范化解重点领域风险是深刻影响国计民生的重大任务。一是要稳定房地产市场。既要防范和化解房企的流动性风险，增强其持续经营能力，也要降低购房者的财务与市场风险，降低银行贷款不良率。会议提出“因城施策控增量、去库存、优供给”的要求，即是要在政府、银行、房企及上下游产业链、居民等多方面出台针对性措施。在控增量方面，将持续优化土地供应节奏，科学审批新开发楼盘项目，合理调控房屋供给。在去库存方面，运用专项债资金合理实施土地收储，调控存量商品房收购转化为保障性住房的规模。在优供给方面，有序推动“好房子”建设，制定绿色、智慧、舒适的住宅建设标准，推广装配式建筑与智能建造技术，提高房屋建筑质量，更好地满足居民改善性住房需求；探索建立“好房子”项目白名单，给予更低的开发贷利率和个人购房贷款利率等优惠政策。在房企经营方面，加快构建房地产发展新模式，推行房住不炒、租售并举、品质提升，鼓励房企稳健经营；同时探索设立房地产稳定基金，支持房企并购重组。在购房需求方面，可考虑进一步下调房贷利率与公积金贷款利率，调升公积金贷款额度上限；因地制宜推行“房票安置”“以旧换新”、降低税费等政策，以刺激居民购房需求。二是积极有序化解地方政府债务风险。会议提出要“督促各地主动化债，不得违规新增隐性债务”。可考虑建立与完善地方政府隐性债务动态监测系统，将违规举债纳入绩效考核，强化预算约束，严禁通过融资平台变相举债。加大中央对地方的转移支付力度的同时，扩大地方政府专项债券发行规模，通过低利率、长期限债券置换高成本隐性债务，降低利息负担。鼓励各地政府加强与金融机构的沟通合作，按照市场化原则落实债务重组方案，因地制宜着力优化债务重组和置换办法；鼓励自主经营、多渠道扩大收入、盘活存量资产等多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险。

作者：

连平 广开首席产业研究院院长

刘涛 广开首席产业研究院副院长

王运金 广开首席产业研究院高级研究员