低空经济作为依托低空空域资源开发的国家战略性新兴产业，正成为全球经济增长的新赛道和区域发展的新动能。青海作为我国西部重要的生态安全屏障、多民族聚居区和高原特色经济省份，其低空经济发展既有独特的资源禀赋优势，也受限于自然条件、产业基础等多重约束。从理论层面看，加强青海省低空经济立法，制定“青海省低空经济发展促进条例”（以下简称“条例”）是破解发展瓶颈、释放生态与经济价值、实现高质量发展的必然要求，其必要性可从法学、经济学、生态学、社会学等多维度展开分析。

一、法学维度：填补制度空白，构建法治保障体系

我国《民用航空法》（2025年修订草案）新增“发展促进”专章，明确提出建立健全适应低空经济发展要求的制度和标准，为地方立法提供了上位法依据。国家“十四五”规划及2025年政府工作报告将低空经济列为战略性新兴产业，要求“安全健康发展”，但国家层面尚未出台专项法律，仅通过部门规章、政策文件进行规范，存在原则性强、操作性弱的问题。根据《立法法》规定，地方人大及其常委会可在“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理”等领域制定地方性法规，青海省制定“条例”是行使地方立法权、将国家战略转化为地方实践的法治路径。

从制度协同性看，深圳已出台《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，而青海省作为高原地区，其低空经济发展的自然条件、应用场景与内地存在显著差异，如高原气候对航空器性能的特殊要求、生态保护与开发的平衡等，国家层面的通用性规范难以覆盖其特殊性。“条例”可通过细化空域分类、安全标准、生态约束等条款，填补高原低空经济的制度空白，形成“国家立法指引—地方立法细化”的层级体系，实现法治保障的精准化。

低空经济涉及空管、民航、公安、生态、文旅、应急等多个部门，权力交叉与监管空白并存是当前普遍问题。法学中的“权责法定”原则要求行政权力的设定与行使必须有法律依据，避免多头管理导致的效率低下或无人负责引发的风险外溢。例如，青海省高原旅游中的低空观光活动，既涉及民航部门的适航管理，又涉及文旅部门的业态监管，还涉及生态部门的环境评估，若缺乏统一法规界定各部门权责，容易出现审批流程繁琐或事故后推诿责任等现象。

“条例”可通过明确各部门在空域审批、安全监管、生态评估等环节的职责边界，建立一站式协同机制。从法理上看，这是对“行政效率原则”的践行，通过法律条文将分散的行政权力系统化，减少制度性交易成本，为市场主体提供稳定的预期。同时，“条例”可设定监管问责条款，对不作为、乱作为的部门或个人明确法律责任，倒逼监管效能提升，符合现代法治政府“权责统一”的核心要求。

二、经济学维度：激活要素潜能，培育新质生产力

经济学中的要素禀赋理论认为，区域经济发展的核心是充分利用本地稀缺性资源。青海总面积72.23万平方公里，其中可利用的低空空域占比超60%，拥有全国最大的高原低空空域资源，且人口密度低、航线干扰少，具备发展低空经济的天然优势。但长期以来，低空空域资源被视为“公共品”，缺乏市场化配置机制，其经济价值未被充分释放。从资源转化理论看，“条例”的核心功能之一是将低空空域从“行政管控资源”转化为“可交易、可利用的生产要素”。例如，通过立法明确低空航路的分类使用规则，建立市场化的空域使用有偿机制，可吸引企业投资低空基础设施。同时，“条例”可规范低空经济产业链的市场准入标准，避免无序竞争，引导资本向高原特色应用场景集中，提高资源配置效率。

新质生产力的核心是技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级。青海传统产业以能源、畜牧业、旅游业为主，产业结构单一、抗风险能力弱，而低空经济作为技术密集型产业，可通过产业融合带动传统产业升级，这一过程需要制度创新的催化。从产业经济学视角看，“条例”可通过以下路径推动新质生产力培育：一是降低交易成本。通过立法简化低空飞行审批流程、统一安全标准，减少企业的制度性交易成本。二是引导要素集聚。设定产业扶持条款，如财政补贴、税收优惠，吸引低空航空器研发、运维等企业落户，形成“研发—制造—服务”产业链。三是创造市场需求。通过立法明确生态监测、应急救援等公共服务领域的低空应用场景，形成“政府购买服务”的稳定需求，带动企业技术研发与市场拓展。

三、生态学维度：平衡开发与保护，践行生态优先理念

青海是长江、黄河、澜沧江的发源地，生态地位极其重要，生态保护是发展的前提。生态学中的“可持续发展理论”强调经济活动不能超越生态系统的承载能力，而低空经济若缺乏规范，可能对脆弱的高原生态造成破坏，如航空器噪音污染、燃油泄漏、惊扰野生动物等。“条例”可通过生态约束条款将生态学原理转化为法律规范：一是空间管控。划定低空经济禁飞区（如三江源核心保护区、青海湖鸟岛等）、限飞区（如祁连山自然保护缓冲区），明确不同区域的飞行高度、时段限制，避免干扰生态系统。二是技术标准。规定进入高原生态敏感区的航空器必须符合低噪音、零排放标准，优先使用电动无人机、氢燃料飞行器等环保机型。三是评估机制。建立低空经济项目的生态影响预评估与后评估制度，要求企业提交生态修复方案，确保开发前有评估、开发中有监测、开发后有修复，符合生态保护优先的发展战略。

生态产品价值实现是青海高质量发展的核心命题，而低空经济为生态产品的变现提供了新路径。如通过无人机航拍三江源风光、开展高原低空观光旅游，可将生态资源转化为旅游产品；利用低空遥感技术监测草原退化、冰川消融，可为生态补偿机制提供数据支撑。从理论上看，“条例”可通过以下方式推动生态价值转化：一是确权与激励。明确企业在生态监测、环保宣传等领域的低空服务属于生态产品供给，纳入省级生态补偿范围，通过财政补贴激励企业参与。二是场景规范。对低空旅游、科考探险等活动设定生态承载力上限，避免过度商业化破坏生态平衡。三是收益反哺。要求低空经济企业按一定比例提取生态修复基金，用于所在区域的生态保护，体现“绿水青山就是金山银山”的理念实践。

四、社会学维度：服务民生需求，促进区域协调发展

社会学中的公共服务均等化理论强调，基本公共服务应覆盖所有群体，不受地理、民族等因素限制。青海省地广人稀，部分偏远牧区、山区的医疗、物流、应急等服务长期滞后，低空经济为破解这一难题提供了技术方案，但需通过制度保障其可持续性。“条例”可将民生服务列为低空经济的优先应用场景。一是医疗救助。规定偏远地区的急救药品配送可使用低空通道，明确卫生部门与低空服务企业的协作机制，缩短急救响应时间。二是城乡物流。针对农牧区物资运输难问题，通过立法支持低空物流网络建设，将无人机配送纳入乡村振兴规划，降低物流成本。三是防灾减灾。建立基于低空航空器的气象监测、火灾预警、地震救援体系，明确应急管理部门与企业的联动流程，提升公共安全保障能力。

青海省是多民族聚居区，汉族、藏族、回族等各民族共同生活在高原上，低空经济的发展可成为促进民族交流、带动共同富裕的纽带。例如，藏族聚居区的低空旅游开发可吸纳本地牧民参与服务工作，无人机草原巡检可由熟悉地形的少数民族群众担任向导，这些实践需要制度层面的规范与保障。“条例”可通过包容性发展条款体现社会学中的“社会整合”理论：一是就业扶持。要求低空经济企业在招聘中优先录用本地少数民族群众，并提供技能培训，将产业发展与少数民族就业增收相结合。二是文化保护。规定低空飞行活动不得干扰民族传统节庆、宗教活动，在涉及民族文化遗产的区域飞行需征求当地社区意见，尊重民族习俗。三是利益共享。建立低空经济收益分配机制，鼓励企业与当地集体经济组织合作，将部分收益用于民族地区基础设施建设，增强各民族对发展成果的获得感和满意度。

五、区域发展理论维度：塑造比较优势，提升区域竞争力

青海省地广人稀、地形复杂，传统地面交通成本高、覆盖范围有限，导致区域发展不均衡。区域发展理论中的空间经济学认为，交通方式的革新可重塑经济空间结构，而低空经济作为立体交通的重要组成部分，能突破地理阻隔，实现资源的跨区域流动。“条例”可通过规划低空航路网络，连接西宁、格尔木、玉树等主要城市，以及青海湖、茶卡盐湖等旅游节点，形成空中经济走廊。从理论上看，这将降低区域间的交易成本，促进人才、资本、信息的高效流动，缩小城乡、区域差距。例如，玉树藏族自治州的牛羊肉可通过低空冷链物流快速运往省会西宁，减少损耗；西宁的医疗专家可通过低空通勤快速抵达偏远牧区开展义诊，提升公共服务的可达性。

在全国低空经济竞争中，青海省若复制东部地区的“制造业导向”路径，难以突破产业基础薄弱的瓶颈。区域发展理论中的比较优势理论强调，后发地区应依托独特资源培育差异化竞争力。青海的比较优势在于“高原生态+多场景融合”，如生态监测、高原旅游、应急救援等，这些场景具有不可复制性。“条例”可通过以下方式强化比较优势：一是场景优先。立法明确将生态监测、高原旅游、科考服务等列为重点发展领域，引导资源向特色场景集中。二是标准引领。结合高原特点制定高原地方标准，形成青海规则，提升在全国低空经济领域的话语权。三是区域协同。通过立法推动青海与甘肃、新疆、西藏、四川等西部省份的低空经济合作，建立跨区域空域协调机制，共同开发青藏高原低空旅游环线，形成区域联动效应，提升西部旅游经济综合竞争力。

（作者为青海职业技术大学教授、江西理工大学教授）