Hehson财经ESG评级中心提供包括资讯、报告、培训、咨询等在内的14项ESG服务，助力上市公司传播ESG理念，提升ESG可持续发展表现。点击查看【ESG评级中心服务手册】

（来源：生态修复网）

湖北省利用政策性信贷资金推进全域国土综合整治的问题与对策

华中农业大学公共管理学院 杨钢桥 赵微 杨帆

一、湖北省全域国土综合整治正在由1.0版升级为2.0版

1. 1.0版全域整治概况

湖北是中部崛起重要战略支点。近年来，湖北省按照“严守底线、优化空间、绿色发展、维护权益”的工作目标，全方位推动全域国土综合整治。2020年，湖北开始实施农村地区的全域国土综合整治项目，2022年，开展工业园区和流域单元土地综合整治试点。截至2024年6月，全省共实施104个全域国土综合整治项目，总规模537万亩，已实际投资210多亿元；项目数量、整治面积、投资额均位居全国前列。2024年7月，湖北省评选出全域国土综合整治10个优秀范例，其中3个项目已入选全国前两批全域国土综合整治项目典型案例。

上述全域国土综合整治项目的实施主要采用“设计-采购-施工”（EPC）总承包模式，其建设资金主要来源于涉农财政资金和社会资金；其中，社会资金的20%来源于投资主体的自有资金，80%来源于政策性银行的贷款资金，还款来源主要设定为“两项指标”（增减挂钩节余指标、耕地占补平衡指标）交易收益。我们将上述全域国土综合整治项目称为“1.0版全域整治”。

从实践来看，湖北1.0版全域整治已经初显成效。如：坚持耕地“三位一体”保护，建设“百亩方”“千亩方”“万亩方”的高标准农田，助力湖北农业转型升级；坚持山水林田湖草系统治理理念，推进小流域治理，守护绿水青山；优化资源配置，保障产业用地需求，促进乡村产业融合发展，践行共谋、共建、共评、共治、共享理念，探索乡村治理新格局；培育壮大特色产业，服务乡村振兴，推进共同富裕。

2. 2.0版全域整治概况

2024年“中央一号文件”要求，“学习运用‘千村示范、万村整治’工程经验，有力有效推进乡村全面振兴”。2024年2月，自然资源部与中国农业发展银行签署《关于共同推进土地综合整治和生态保护修复战略合作协议》，大力实施高标准农田建设行动，加大中低产田改造力度，全面提升耕地地力等级。2024年12月，湖北省自然资源厅与中国农业发展银行湖北省分行进行座谈，达成如下合作意向：共建常态化沟通机制，推进全域国土综合整治项目落地；农发行湖北分行将积极支持全域国土综合整治、矿山生态修复等重点项目，做好国土综合整治和生态保护修复领域高质量金融服务。2025年3月以来，中国农业发展银行湖北省分行先后与武汉、襄阳、宜昌等16个市州人民政府签订战略合作协议，全面推进全域国土综合整治。

目前，全省2025年度已通过市州级专家评审的全域国土综合整治项目超过100个。2025年农业发展银行支持的全域国土综合整治项目，仍然采取“设计-采购-施工”（EPC）总承包模式，但总承包方一般是县（市）国有投资平台公司，其建设资金主要是社会资金，还款来源不是“两项指标”交易收益，而是产业运营增值收益和资产运营收益，而且将还款期限由原来的3-5年延长至18-20年。我们将2025年的全域国土综合整治项目称为“2.0版全域整治”。

相较于1.0版全域整治，2.0版全域整治具有如下特征：第一，能有效避免因盲目追求“两项指标”而导致毁林开荒、填塘造地等破坏生态环境的现象发生；第二，能有效规避地方政府隐性债务风险发生；第三，能改变以往投资主体只重视指标类子项目、忽视农村新产业新业态培育的状况，进而能有效促进农业农村现代化。

二、湖北省2.0版全域整治存在的问题分析

湖北省2.0版全域整治在项目筹划与“实施方案”编制阶段，存在如下问题：

1.个别地方存在片面追求新增耕地指标的现象

目前，全域国土综合整治项目申报立项已经没有5%新增耕地率的门槛要求，但一些地方仍然要求2025年全域国土综合整治项目新增耕地率达到5%，导致一些全域国土综合整治项目存在毁林开垦、填塘造地的现象。一些全域国土综合整治项目片面追求新增耕地的数量，忽视新增耕地的质量。

2.农用地整治内容有待进一步拓展

党的二十大报告明确要求，“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”。但是，目前全域国土综合整治项目中高标准农田建设资金仅仅来源于当地农业农村部门向上级部门争取的高标准农田建设资金，社会资金较少投向高标准农田建设。2025年中央“一号文件”要求，“发展乡村特色产业”“践行大农业观、大食物观，全方位多途径开发食物资源”。但是，目前全域国土综合整治项目普遍重视传统的农用地整治，忽视特色种植和特色养殖基地的整治，不利于乡村特色产业发展。

3.建设用地不增加、生态用地不减少的政策要求，没有落实到位

由于“空心村”整治难度较大，农房拆迁安置资金需求大，加之规避地方隐性债务的需要，2025年全域国土综合整治项目较少实施宅基地复垦子项目。一些国土综合整治全域项目只考虑产业融合发展，不考虑二三产业发展的建设用地需求；既不考虑宅基地复垦，也不考虑存量建设用地盘活，但设置诸多二三产业融合发展子项目，其结果必然会导致项目区建设用地总量增加。为保护生态环境、促进可持续发展、助推乡村全面振兴，自然资源部和湖北省自然资源厅有关文件明文规定，全域国土综合整治应确保生态用地不减少。但是，一些全域国土综合整治项目重视耕地面积增加，其来源主要是低效林草地开发、低效园地开发和坑塘水面填埋，宅基地复垦增加耕地面积的比例较少，但“实施方案”仍然显示“建设用地总量不增加”“生态用地不减少”。

4.个别全域整治项目投资标准偏高，投资结构不合理

个别全域国土综合整治项目的投资估算依据不足，投资标准偏高。目前，全域国土综合整治项目的投资额一般在5~10亿元之间。农用地整治、建设用地整理和生态保护修复的投资占比普遍偏低，而村庄环境整治与产业发展的投资占比偏高。个别项目甚至将拖拉机、无人机、软件设备等本应由生产经营企业承担的投资，纳入全域国土整治项目的投资范围。

三、做好湖北省2.0版全域整治项目的对策建议

1.以国土空间规划为引领，合理布局全域国土综合整治项目

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。因此，应依据省（市、县）国土空间规划，编制省（市、县）“十五五”全域国土综合整治专项规划；再依据省（市、县）“十五五”全域国土综合整治专项规划，统筹谋划、合理布局省（市、县）域内的全域国土综合整治项目。只有这样，才能改变目前全域国土综合项目布局零散、整体功能得不到充分释放的现状，才能使全域国土综合整治项目布局与区域经济社会发展战略相统一、项目安排与发展目标与相一致，才能从源头上提高全域国土综合整治项目投资的有效性。

2.以优化国土空间为基础，以资源要素保障为重点，合理确定全域国土综合整治项目的建设内容

以优化国土空间布局和资源要素高效配置为目标的全域国土综合整治项目，应统筹农用地整治、建设用地整理、生态保护修复与乡村产业发展，实现空间重构、资源重组、品质提升。具体而言，第一，农用地整治，应有序开展“小田并大田”和“林耕置换”，推动农田“优质、集中、连片”，促进耕地、园地、林地布局优化，发展适度规模经营；大力实施高标准农田整治，使全域国土综合整治项目区成为贯彻落实党中央国务院决策部署——“逐步把永久基本农田建成高标准农田”的先行区和示范区；严格控制将荒草地、疏林地开发为耕地，逐步将“恢复地类”复耕整治作为新增耕地的主要来源，而且应将“耕地恢复”地块与周边耕地统筹考虑、优先纳入高标准农田整治范围；因地制宜地开展高标准种植养殖基地整治（如茶园、果园、菊园、药园、油茶等木本经济林园整治），促进丘陵山区特色产业发展。第二，建设用地整理，应在尊重农民权益的基础上，合理运用城乡建设用地增减挂钩政策，对空废的村庄进行复垦，形成集中连片的建设用地，优化建设用地空间布局；针对具备较好发展潜力的中心村和集中居住点，配套完善其基础设施和公共服务设施，改善其人居环境，提升其村庄功能；对闲置农房及其宅基地进行整治盘活和复合利用，为发展乡村新业态新产业提供用地保障。第三，生态保护修复，通过林耕置换、农用地整治与建设用地布局优化相结合等措施，打造规模相对集中连片的复合生态系统格局，提升生态系统服务；根据经济合理、因地制宜等原则，开展以生活污水处理、生活垃圾处置和庭院美化为重点的农村人居环境整治，开展以水土流失治理、黑臭水体治理和矿山生态修复为重点的小流域综合治理；统筹治水与治地，开展污染农田生态治理，为发展乡村休闲旅游业奠定环境基础。

3.以政策性融资为杠杆，以形成稳定升级的产业收益流为目标，构建全域国土综合整治项目良性循环的投融资新格局

湖北省2.0版全域国土综合整治以项目竣工后所形成的稳定升级的产业收益流为还款来源。全域国土综合整治项目要形成稳定升级的产业收益流，应以乡村独特的资源和环境为依托，用好政策性金融杠杆，充分发挥政策性融资和政策性投资的动力源作用，通过有效融资联结财政、金融和投资，构建全域国土综合整治项目“有效资产—有效融资—有效投资—新的有效资产”的良性循环投融资新格局。形成上述良性循环投融资新格局，应把握以下几个方面：第一，充分认识政策性融资和投资对全域国土综合整治的重要性。作为乡村振兴“助推器”的全域国土综合整治，其提供的产品和服务总体上属于公共产品和准公共产品，所以政策性融资和投资对全域国土综合整治具有重要意义。第二，根据国家战略需求和社会有效需求，确定全域国土综合整治的投资方向，确保政策性融资的有效性。目前，应鼓励政策性融资支持的全域国土综合整治通过上述建设内容，守住粮食安全底线、生态安全底线、民生福祉底线，紧紧围绕全域国土综合整治的根本任务，促进农业现代化和乡村特色产业发展。第三，政策性融资支持的全域国土综合整治要形成有效资产，才能带来稳定升级的产业收益流。目前，全域国土综合整治应重点实施高标准农田整治、高标准特色种植养殖基地整治，促进传统农业向现代农业转型升级，形成稳定升级的农业收益流；应重视建设用地整治，为乡村新产业新业态发展提供空间保障；应重视农业产业链提升，通过“补链”“强链”措施，延长农业产业链、提升农业价值链，从而形成稳定升级的二三产收益流。

4.以全域国土综合整治为平台，建立健全政府投资有效带动社会投资的体制机制，促进农村一二三产业融合发展和城乡融合发展

党的二十届三中全会强调，健全政府投资有效带动社会投资体制机制，完善激发社会资本投资活力和促进投资落地机制，形成市场主导的有效投资内生增长机制。因此，全域国土综合整治应做好如下工作，充分激发社会投资活力，保障投资主体的收益来源，促进乡村一二三产业融合和城乡融合发展。第一，创新农村集体经营性建设用地入市机制。农村建设用地整理应与集体经营性建设用地入市政策相衔接，通过建设用地整理将零星、插花的小块存量集体建设用地整治归并为大块宗地，便于以经营性用途通过入股、出让、租赁等方式入市交易。第二，创新城乡建设用地增减挂钩机制。农村建设用地整理应与城乡建设用地增减挂钩政策相衔接，坚持先安置后拆旧、先复垦后建新的原则，合理安排拆旧建新实施时序；拆旧复垦腾出的建设用地指标，优先满足农民安置、农村基础设施和公共服务设施建设、乡村产业发展等用地需要，节余指标可用于县域内其他非农建设。第三，创新农村建设用地复合利用机制。在符合国土空间规划要求、确保安全的前提下，鼓励对依法登记的宅基地等建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务、民俗体验、文化创意等新产业新业态。第四，创新乡村产业运营模式。作为全域国土综合整治项目投资方的县级国有投资平台公司，可以通过招商引资的办法引进产业运营主体，加强对产业发展项目的财务评估，采取控股经营、参股经营、委托经营、租赁经营等模式，充分发挥全域国土综合整治投资建设所形成的优质资产的功能，促进乡村产业的可持续发展。

　　Hehson财经ESG评级中心简介

　　Hehson财经ESG评级中心是业内首个中文ESG专业资讯和评级聚合平台，致力于宣传和推广可持续发展，责任投资，与ESG（环境、社会和公司治理）价值理念，传播ESG的企业实践行动和榜样力量，推动中国ESG事业的发展，促进中国ESG评估标准的建立和企业评级的提升。

　　依托ESG评级中心，Hehson财经发布多只ESG创新指数，为关注企业ESG表现的投资者提供更多选择。同时，Hehson财经成立中国ESG领导者组织论坛，携手中国ESG领导企业和合作伙伴，通过环境、社会和公司治理理念，推动建立适合中国时代特征的ESG评价标准体系，促进中国资产管理行业ESG投资发展。