（来源：五矿证券研究）

核心要点

城镇化下半场：从高速发展进入高质量发展。我国城市化已由“拼速度、扩规模”转向“提质增效、内涵发展”。城市治理考核将从土地出让与 GDP 转向公共服务、生态韧性与文化传承，粗放式扩张时代基本结束。

城镇集群与产业集群协同，强调“集约高效”。 七大任务共同指向“集约高效”——通过都市圈与城市群网络化，把人口、资本和创新资源配置到最具价值的节点与产业链环节。在超大城市，中小城市与县域，老工业区用差异化分区政策取代“一刀切”扩张，真正释放规模协同与功能互补效应。

不能简单理解为新一轮棚改开启的信号。城中村改造的 100 万套试点与上一轮棚改高峰相比仅为六分之一，其功能定位也从“去库存、拉投资”转向“补保障、提品质”，融资工具更强调项目现金流平衡与隐性债务管控。政策主线是“城市更新”和“内涵式发展”，而非重启“大拆大建、货币化安置”式的地产刺激。因此，大规模复制 2015—2018 年棚改盛况并不现实，我们认为以“棚改”为抓手的大规模刺激性宏观政策难以重现。

   事件描述

新华社北京7月15日电 中央城市工作会议7月14日至15日在北京举行。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席会议并发表重要讲话。

本次中央城市工作会议把我国城市化的“下半场”定调为内涵提质与高质量发展。会议强调，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，“以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题”，并要求走出一条中国特色城市现代化新路子。与 2015 年会议最大的不同在于，本次会议清晰指出，“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段”，宣示粗放式扩张时代的终结，同时把“城市更新”确立为重要抓手，要求大力推动结构优化、动能转换和品质提升。

1

城镇化下半场：从高速发展进入高质量发展

历史上，共有三次中央级别的城市工作会议。回顾 1978、2015 与 2025 年三次中央城市工作会议，可以清晰地看到中国城镇化发展的三条脉络：起步于改革开放之初的“从无到有”，迈向“大规模扩张”的黄金十年，再抵达今天“提质增效”的十字路口。1978 年的会议更多关注城市在“工业化—现代化”进程中的角色；2015 年会议把城镇化升级为“国家战略”，提出以人为本导向的新型城镇化；而 2025 年的会议，则在房地产周期下行、资产价格螺旋式调整与人口结构拐点的叠加压力下，对城市工作进行了方向性的再定位。

2

城镇集群与产业集群协同，强调“集约高效”

本次会议提出七项具体工作方向，整体来看，在新的发展方位下，“集约高效”成为城市工作的核心范式。所谓集约，不是简单压缩用地或减少投资，而是在充分尊重城市禀赋、人口流动规律和产业分工的前提下，把资源集中于最具价值的功能节点和产业链环节，通过都市圈与城市群的网络化联动，放大规模效应与协同效应。政府将更多采用分区、分级的差异化政策：在超大城市与核心都市圈，推动科技创新与高端服务业集聚；在中小城市和县城，强化本地制造业配套、生活服务业和农业现代化的功能；在老城区和城中村，通过更新改造激活存量资产，提升宜居性；在老工业区，则以绿色改造和低碳产业导入实现再生。

图表1：本次会议的七项任务

3

不能简单理解为新一轮棚改开启的信号

2024年10 月住建部宣布将在超大、特大城市新增 100 万套城中村和危旧房改造并允许“货币化安置” ，与中央城市工作会议里“稳步推进城中村和危旧房改造”的表述相呼应，容易联想到上一轮大规模棚改带来的房地产去库存效果。然而，把它简单解读成“新一轮棚改”仍嫌武断，原因在于规模、投向和资金工具三方面都与 2015 年前后的高峰期存在本质差异。

上一轮棚改的政策脉络始于2014 年央行创设的抵押补充贷款（PSL），为国开行等政策性银行低成本输血棚改专项贷款；2015 年6 月国务院文件首次把危房改造纳入棚改并明确“积极推进棚改货币化安置” ；同年底召开的中央城市工作会议将棚改列入改善民生与去库存的双重任务。随后出现了四年的“高密度期”——2015 至 2018 年每年新开工都在 600 万套上下，四年累计 2442 万套，投资约 6 万亿元。棚改居民拿到货币补偿后直接流向商品房市场，三四线城市住宅库存被迅速消化，房价与土地出让收入同步攀升；与此同时，地方政府隐性债务和居民杠杆率也被推高。

自 2018 年下半年房价明显抬头后，中央开始给这一工具“踩刹车”。2019 年棚改开工目标骤降至 285 万套，仅为前一年的一半；2021 年住建部在“城市更新行动”通知中明确提出防止继续沿用“大拆大建”和过度房地产化的做法。至此，棚改大规模扩张阶段宣告结束，政策旋即转向老旧小区整治、完整社区建设等更侧重存量提质的方向。

从这一历史脉络回看当下，就能发现本轮“城中村改造”与以往棚改的三点不同。其一，规模明显收敛——100 万套仅相当于2015—2018 年平均水平的六分之一；我们认为，即便后续有加码，覆盖面也锁定在人口净流入的大城市，而非当年全域推进。其二，功能定位不同——政策意图更多在于改善高密度城区的人居环境、补足保障性住房，而不是为三四线城市去库存。其三，融资手段尚未看到“PSL+地方政府专项债”式的大水漫灌迹象，住建部反复强调要“一项目两方案”严格平衡资金、避免新增隐性债务。

市场之所以对“棚改”二字高度敏感，根源在于上一轮经验：棚改货币化曾对地产销售与上下游产业链形成显著拉动。然而中央已经多次提示要避免重走过度依赖地产的老路。最新城市工作会议提出的关键词是“城市更新”“内涵式发展”和“安全底线”，而非简单的棚改扩张。在财政压力趋紧、房地产供求错配明显的大背景下，大规模复制上一轮“货币化棚改”并不现实，更加现实的道路依然是“提质增效”。因此，我们认为以“棚改”为抓手的大规模刺激性宏观政策难以重现。

图表2：本轮与上轮对比

风险提示

1、下半年经济增速仍然受到海外不确定性挑战；

2、财政力度偏弱，稳地产依然是首要工作之一。

以上内容节选自五矿证券已经发布的研究报告《中央城市工作会议-不能简单理解为棚改信号》，对外发布时间：2025/7/16，具体分析内容（包括风险提示等）请详见完整版报告。若因对报告的摘编产生歧义，应以完整版报告内容为准。

尤春野（分析师）    登记编码： S0950523100001 

联系方式：youchunye1@wkzq.com.cn