（来源：法治日报）

转自：法治日报

□ 刘启川 　　独具中国特色的权责清单制度已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度抓手，其在优化营商环境、推进政务公开等中国式现代化进程中发挥着基础性制度效用。那么，权责清单制度的实际运行效果如何、存在哪些问题、如何提升质效等是当前如何更好发挥权责清单制度基础性效用需要认真对待的问题。

　　权责清单制度的司法适用考察及其问题

　　为客观、有效地考察权责清单制度的运行状况和基本效果，笔者通过司法视角，以检索到的1019件行政案由的有效裁判文书作为分析样本，并从适用主动性、适用方式、适用目的和适用效果四个维度展开系统考察。 　　（一）适用主动性及其差异 　　在样本案例中，行政相对人、行政机关和法院并不全然主动适用权责清单。行政相对人和行政机关是主动适用权责清单的主体，近乎占据权责清单司法适用的90%。相较于行政相对人和行政机关，法院主动援引权责清单的占比较低，并且多存在于举证、质证、查明事实等阶段。 　　（二）适用方式迥异及其表征 　　样本案例中，行政相对人、行政机关和法院适用权责清单的方式各不相同，主要表现为作为依据、作为说理内容以及与相关法律规范一并作为依据或说理内容三种方式。行政相对人与行政机关在权责清单司法适用上皆存在“唯一依据”和“依据之一”两种方式，但是，两种方式的适用程度大相径庭。 　　法院适用权责清单的方式主要有三种情形：第一，权责清单作为唯一审查依据；第二，权责清单作为唯一说理依据；第三，权责清单与相关法律规范一并作为说理依据，这是法院适用权责清单最为常见的方式。 　　（三）适用目的多样性及其表现 　　第一，行政相对人的适用目的。在援引态度上，样本案例中行政相对人基本将权责清单作肯定性援引，并且援引目的呈现多元化，而作否定性援引的占据比例较为有限。 　　第二，行政机关的适用目的。实践中存在两种情形：一是行政机关单方适用权责清单；二是行政相对人先行援引而后行政机关被动援引权责清单。对于第一种情形，行政机关在单方适用权责清单时均采取了肯定性援引，以此作为行政行为的依据。对于第二种情形，行政机关出现了肯定性援引和否定性援引两种截然不同的适用态度。 　　（四）适用效果多元性及其解释 　　若以法院对当事人援引权责清单作出回应与否为标准来看权责清单的适用效果，那么，可以将法院评判权责清单的态度看作“积极回应”，反之为“不予回应”。在“积极回应”中，法院最终对权责清单的法律效力作出判定的仅有246份，占样本案件的24.1%，并在适用效果上表现为肯认和否认两种裁判立场。

权责清单的法律性质及其功能定位

　　（一）权责清单法律性质重述及其效力外溢性 　　权责清单应当隶属于行政规范性文件，并且将其定性为内部行政规范性文件更为妥当。首先，之所以将权责清单定性为行政规范文件，是因为权责清单已具备规范性的标准和特质——普遍性、抽象性、导向性和强制性。其次，权责清单的法律性质应当为内部行政规范性文件，因为权责清单符合内部行政规范性文件的基本条件。那么，权责清单是否不具有外部效果？答案是否定的。“涉及相对人权利义务”标准并不能阻止内部行政规范性文件法律效力或法律效果的外溢。 　　（二）功能定位之一：是行政相对人的维权依据 　　相较于行政机关和法院，行政相对人司法适用权责清单的比例最高。究其原因，这是行政相对人诉诸权责清单规范性的表现。行政相对人倾向于把权责清单作为其维权的依据，一方面，源自权责清单规范效力的外部性；另一方面，得益于权责清单便民性的制度优势。 　　（三）功能定位之二：是行政机关的自制工具 　　行政机关对自行编制的权责清单并没有表现出足够的信心和适用热情，在适用态度上，甚至还出现了一定数量的“否定性援引”案件。这与行政机关依然遵循权责清单“行政自制”思维有关。究其本质，存在于行政诉讼中的“补充论”“变更论”“自制论”等“否定性援引”属于行政机关自我纠错，也是“行政自制”的应有之义。可以说，行政机关在司法过程中适用的消极态度也是权责清单行政自制性的内在要求。 　　（四）功能定位之三：是法院的裁判依据 　　第一，理念变革。在司法实践中，权责清单应作为评判具体案件是非以及判断当事人行为正当性的依据。事实上，法院适用权责清单的态度承继了机械司法传统，但是，法院积极的回应率和不断上涨的主动援引率已然展现回应型司法的特征。 　　第二，基本规律。法院适用权责清单基本遵循了从“合法性判断”到“实质性适用”的适用逻辑。

提升权责清单制度质效的法治路径

　　（一）尊重行政相对人无条件适用权责清单 　　认真对待行政相对人适用权责清单，应当成为行政机关和法院的基本态度，也应当成为优化权责清单适用的基本理念。除了信赖保护的法理依据和权责清单的制度优势外，更为重要的是，这是坚持以人民为中心的具体实践。 　　（二）行政机关优化权责清单的法治化进路 　　1.补正权责清单的“正确性效力” 　　首先，在合法性上，行政机关在编制权责清单之时，应当严格遵循法律法规和规章等实体法规范，不得与其相抵触，做到应编尽编，切实做到“清单之外无权力”。与此同时，根据实体法规范的立改废，及时对权责清单动态调整。其次，在合理性上，不仅要求权责清单事项符合法的基本理念和基本原则，而且，容许法律法规和规章之外的法律规范进入权责清单的基本前提也是符合“社会对值得的、更好的‘公共善’的认知和期待”。 　　2.行政机关适用权责清单的应然态度及其规则 　　行政机关不仅应当审慎对待编制和适用权责清单行为，而且应当让行政相对人有安全感和信赖感。其一，但凡行政相对人和人民法院主动援引权责清单之时，行政机关应当积极回应并作出相应解释，同时，应当检视权责清单是否完全具有“正确性效力”，如果“正确性效力”缺失，应当及时予以补正。其二，行政机关主动适用权责清单时，有两种方案可供选择：一是行政机关单独适用权责清单；二是将权责清单与作为其来源的法律规范共同作为依据。其三，行政机关违反权责清单或逸脱权责清单的，在行政相对人提出异议时，应当说明理由，未说明理由或理由不成立的，行政机关应当承担相应法律责任。 　　（三）法院适用权责清单的规则体系建构 　　第一，应贯彻回应型司法理念，实质性化解行政争议。将权责清单纳入法院审查或援引的范围既是新时代回应型司法的应有之义和现行体制下人民法院司法能力的重要表征，也是全面推进法治政府建设的重要内容。 　　第二，应当建构次序性审查适用规则体系。具体而言，法院应当先行就权责清单是否存在超越权限、违背法定程序以及违反上位法规定等合法性问题展开审查，如果问题已解决，审查环节即终止。如果问题尚未解决尤其是权责清单不存在合法性问题，那么，法院应当就权责清单是否存在无依据损益的合理性问题予以判断。 　　第三，应构建法院外部衔接机制。其一，明确事前权责清单编制府院衔接机制。一方面，在行政机关编制和动态调整权责清单过程中，可以通过征求意见、研讨会商、业务培训交流等方式建立与法院的衔接互动机制；另一方面，在法院审查适用权责清单的过程中，可以就合法性标准、法律适用等问题建立会商机制和常态化沟通协商机制。其二，建构后续处理机制。有必要借鉴外部行政规范性文件附带审查制度中向制定机关提出司法建议、向相关机关抄送司法建议、报送上级法院备案等在内的司法建议制度。 （原文刊载于《中国法学》2025年第2期）