特别声明

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时隔十年，城市工作会议终于开了。今天官方发布的通稿只有2100多字，会议实际讨论的内容肯定比这多得多。我们重点关注会议对大方向的判断，方向决定未来的政策思路，会对方方面面带来影响。

这次会议，对城市工作的思路有一些明显的调整，更加偏向市场化的思路，尊重市场规律和城市发展规律。

至于上周与这次会议相关的棚改传言，我们认为批驳意义都不大，也已经被证伪。

这次会议，我们要点式综合研判如下：

1，城市工作的历史性转型已来临

当前中国城市工作和十年前相比，已经发生了巨变，这个巨变主要是房地产市场历史性变化带来的，房地产泡沫破裂，房地产发展到头了。与之相关的是，人口老龄化加速和总人口减少。

过去中国经济的驱动模式被认为是“土地、房地产和金融”，现在希望转到“产业、科技和资本”。

在老模式下，房地产是驱动经济的一个核心因素。房地产扩张、带动地价上涨，地方靠卖地收入，投入到城市基建，城市摊大饼不断扩张，这个循环持续了一二十年了。

地方只要有钱了，城市建设、城市更新都好办。各地都在超前进行城市建设，包括轨道交通，都指望有永远不会停歇的进城人口、指望永远不会停歇的房价。

现在，这个模式已经断裂了，房地产扑街，地价也扑街了，城市建设当然也就面临资金匮乏的问题了。

这是当前面临的最大问题，对这个问题，至今没有找到解决办法。

房地产发展新模式，提了很多年，至今仍不明晰，“人、钱、房、地”到底如何匹配？新的模式到底是什么？我们本来以为这次会议也许有一些更详细的阐述，可是还没有。

可能是因为房地产还没有触底，只有触底之后才会有增量资金进入，才能有更多的收购、重组发生，在价格不稳定的情况下，新模式还在摸索。

房地产新模式没有形成，城市建设和城市更新的新模式也更难定型。5月份两办发布的城市更新的文件，提出了一个目标，到2030年，“城市开发建设方式转型初见成效”，城市开发建设方式向哪里转型？新的投融资模式是什么？目前还不清晰。

过去超前的基建，现在也要停下来。上周发改总结十四五的发布会对基建的定性用词是：适度超期，但不能过度超前。在上周研究报告中，我们详细分析了，现在哪些领域还能“适度超期”，哪些领域已经明确定性不能过度超前。

这次会议对当前形势的判断是：我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。

这是一个关键判断，这意味着，过去靠房地产为龙头的城镇化已经结束了，新的房地产开发模式、新的城市更新模式，新的城市建设投融资模式都还在摸索之中，这个过程可能还要持续一些年。

未来可能有相当多地区的房子严重过剩，基本不太能指望新的人口来填补过剩的房子。大量的新房子会慢慢老去，得不到更新。

2，核心城市圈会获得更大发展机会

中国的城市化的思路争议持续了很多年，我们在2020年就写过这种争议，相关文章：《座谈会专家背后：城镇化路线之争》。

争议的核心点就是到底要控制大城市发展，还是要鼓励大城市发展。

在控制的思路上，这些年有所放松，但主要的思路仍是控制，通过水资源、环境承载力、交通承载等各种测算，控制和限制人口继续增长，在超大规模城市上更是如此。

最后的政策就是“赶业赶人”，低端产业赶出去、“低端人口”赶出去，城市不谋求做大，而是谋求人口减量、减量发展成为主要的方向。

特大城市为了减量发展，于是继续造新城，将功能疏解出去，说到底就是将人口和产业赶出去，降低城市的密度。但造新城需要很长的时间，能不能成功不好说，过去造新城有不少失败的案例。

十年前的城市工作会议的总指导思想中有八个字，“框定总量、限定容量”。这次会议提出了一个重要的新表述：着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈。

“着眼于提高……综合承载能力”，这是多么重要的表述！过去之所以要框定总量、限定容量，根本原因就是担心水资源不够、交通拥堵、环境污染，这些归纳起来就是“综合承载能力”，通过测算综合承载能力，进而倒推城市的人口和产量容量，多余就赶出去。

现在反过来了，着眼于提高“综合承载能力”，尽量吸纳更多人。比如，交通不是拥堵吗？过去就限号限牌，而不是提高交通管理能力，提升通行效率。

这些年中央反复要求放开消费的一些限制性措施，其中一个方面就是汽车牌号的问题，如果城市的交通管理能力不提升，怎么放开？

所以这次会议提出“转变城市工作中心、更加注重治理投入”，如果交通不行，那就改善交通治理。如果水资源不够，那么就发展节约用水的措施，而不是在现有模式下刻舟求剑，将多余的人赶出去。

我们认为，这是一个对的思路。对于这个问题的理解，我们建议可以参考上海交大陆铭教授的观点，他最近接受上观新闻的长篇专访，谈到了对这个问题的理解。

他认为，上海还可以再大一些，他说，“大家一直说上海好像人口太多了，但看看东京都市圈，超过3700万；国内的广州和佛山，两座紧密连接的城市人口加起来已经达到2800万。广佛的关系其实就像上海的浦西和浦东的关系，是一个紧密的一体化的都市圈概念。深圳和东莞，两座城市面积相加只有上海的2/3，但它的人口也是2800万。这几个都市圈出什么问题了吗？好像没有。不仅没有出问题，还给本地和周边地区带来了强大的经济发展动力。”

如果现在的思路是“提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力”，那么接下来有很多限制性措施要调整，涉及人口、土地等很多方面。

现在对土地指标有各种红线限制，未来对超大城市的土地控制可能会进一步放松。这些年其实也已经在放松，比如去年2月份深改委会议审议通过了《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》，说到底就是放松对优势地区的土地控制。

这些年许多政策已经在区分人口流入地和人口流出地，采取不同的政策，人口流入地加大各类公共服务的投资，人口流出地则要限制。

这是顺应市场规律的政策，除非人为控制，人口往大城市和城市圈集中不可避免。

如果看看上海和北京，它们的人口老龄化已经非常严重。年轻人真的不喜欢大城市吗，不会，是大城市不喜欢年轻人。一个城市要有更多的创新和活力，还是需要更多的年轻人，超大城市还需要加倍努力与各类新一线城市抢人口。

不过需要注意的是，这次会议在韧性城市建设方面要求，“严格限制超高层建筑”，这与提高城市承载能力和人口密度有一些矛盾，人口在城市中心聚集，摩天大楼应该是必不可少的。超高层建筑到底是多少层，未来城市高楼是不是都要限高，这有待观察。

至于城市群和城市圈，这次会议提出“发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”。我们再引用陆铭的观点：

“我们现在从上海开车往江苏跑，一个非常明显的现象是，到了省界，上海这边是农田，江苏这边就是高楼大厦。全国不止一个超大城市和周边城市之间，存在这种现象。在我看来，这样的现象只应该存在于国家与国家的边界上，比如美国跟墨西哥。一国之内的城市之间，是不应该出现这种分割现象的。”

什么是组团式？相互之间的功能协调，产业链之间相互配合，而不是大城市什么都要，大而全，导致周边是荒漠地带。

什么是网络化？就是相互来来往往，而不是单边吸附式，好资源好项目全部集中在自己手里，这不叫城市圈。

这方面要改革的内容还太多太多，都是深层次体制机制的问题。

如果未来中国愿意进一步发展超大城市，那么这些地区的房价也会得到更大的支撑，城市更新、基础设施的投资也会继续向这些地区倾斜。

3，城市更新没有明显加力

城市更新是这几年的香饽饽，中央经济工作会议在2019年、2020年、2023年和2024年都有相关部署。

为什么要做城市更新？原因有很多，一个是房地产高速发展到头了，二是城市基础设施的短板很多，换句话说韧性不强、安全性不强，郑州水灾类似的内涝、老旧管线带来的安全事故频发。

三是在水利、铁路等传统基建不断饱和的情况下，政府投资需要寻找新的方向，老旧小区改造、城中村改造、燃气管道更新就成了既是民生，又是稳增长的方式。

城市更新现在其实面临两个问题：一个是上文所述的城市投融资模式的转型。过去地方有钱的时候，各地都在更新，拆旧建新。或者打造一些人造古城，初期人流量还可以，后来就门可罗雀了。钱是地方面临的最大难题，不像过去那么宽裕了。

另外一个是这几年中央推动的城市更新工作，已经做得很快了，未来需要寻找新的方向。比如，2000年底前建成的城市老旧小区改造任务，今年底要完成，这是2020年规划的目标，去年底的住建的年度工作会议又重提了。

再比如，2022年印发的城市燃气管道等老化更新改造方案，时间是2022年到2025年，今年底也要完成改造任务了。县级城市建成区的黑臭水体改造也是今年底要完成任务的。

现在政府主导的城市更新项目，留下来的都很难做，耗资大，程序复杂，回报低，比如地下管廊建设，涉及的部门多，而且造价不低，怎么改？

这次会议提到与城市更新的内容很多，总定性是“高质量开展城市更新”，并没有准备大上快干，加速推进。会议具体提到的领域包括：城中村和危房改造，要求是“稳步推进”，而不是加力。去年924一揽子政策加量100万，去年底住建的年度工作会议要求继续扩大改造规模。

另外与韧性城市相关的包括老旧管线改造、城市防洪体系和内涝治理。

今年4月28日国新办的新闻发布会上，发改的回答给予了一些畅想：“以城市地下管网建设改造为例，初步统计未来5年需更新改造燃气、排水等各类管道约60万公里、能够创造约4万亿元的投资需求。可以说我们扩大内需有非常现实和巨大的潜力空间。”

从这次城市工作会议的表述来看，我们认为，没有明显的城市更新上要加力的表述。

4，其他

至于上周传言的新棚改，已经证伪了，本来无一物，何处惹尘埃。我们此前已在圈内分析不可能，这里就不展开说了。

其他还有一些提法值得关注，我们不逐一展开：

比如，大力发展生活性服务业。要促消费，尤其是促进服务消费，当然要促进服务业的发展，但这些年来生活性服务业被认为是传统产业，受到各种限制，比如上市红黄灯行业分类可能就包括消费行业，未来政策会不会放开还要观察，已有不少呼吁。

比如提升城市生物多样性。这些年城市环境有很大改进，与最高层重视密切相关，但短板还不少，比如土壤污染、新污染物治理等领域，“城市生物多样性”是个新提法，这是一个很高的要求了。

再比如智慧城市，这也是高层关注的内容，地方考察也有不少相关安排，比如2020年在杭州考察看杭州城市大脑、去年在重庆考察数字化城市运行和治理中心等等。现在有人工智能加持，未来城市治理上的人工智能运用还大有前途。一些城市已经用人工智能来管理红绿灯，在减少拥堵方面有明显作用。