转自：中国政府采购报

【探讨与争鸣】

基于政治经济学视角看政府采购政策的歧视原理和效果（下）

■ 连文怡

歧视性政府采购政策的效果

（接上期）从经济学角度来看，社会福利可以被理解为国内供应商剩余和消费者（通常是纳税人）剩余的总和。这代表了社会在经济活动中通过交易获得的整体收益。消费者剩余是消费者愿意支付的最高价格与实际支付价格之间的差额，而供应商剩余是供应商的实际收入与其最低可接受价格之间的差额。这两个剩余的总和，即社会总剩余，代表了社会从市场活动中获得的整体收益。从经济学角度考察社会福利，可将其表示为国内供应商剩余与消费者（通常是纳税人）剩余之和，再减去政府支出。那么，依据此公式，若要提升社会福利，政府可通过提高国内供应商剩余和（或）消费者剩余，或减少政府支出来实现。

如果歧视性政府采购政策对国内供应商给予价格偏好型歧视，那么在这种歧视模式下，国内供应商的利润会相应增加，国内供应商剩余会提高。然而，该政策会推高中标价格，进而压缩消费者剩余并增加政府支出。只有当国内供应商的剩余增益足以抵补消费者剩余下降与政府支出上升所带来的损失时，社会福利才有可能整体提高。

实证研究也证实了这一点：Lowinger（1976年）、Deardorff和Stern（1983年）基于20世纪70年代采购和私营进口数据的比对研究指出，若政府停止对外国供应商的歧视，国家整体贸易收益与福利水平均会增加。Evenett和Delta（1997年）发现，当采购中存在价格偏好，增加的政府采购成本往往抵消了国内生产者利润转移所带来的好处。也就是说，从生产者福利角度来看，歧视性政府采购政策或许有益，但从社会整体福利（生产者与消费者之和）角度看则未必。尤其在一些国家注重扶持国家冠军企业或推动工业增长的场域，其经济合理性更是争议不断。从比较优势视角来看，若政府将价格优惠适度运用于本国确有竞争优势的产业，确有机会在一定范围内提升社会福利。然而，在实践中，部分国家往往倾向扶持尚未具备优势的新兴产业，甚至完全排斥外国供应商竞标。这种做法一方面难以激发企业的降本增效动力，另一方面参与投标者数量减少，导致竞争不足，歧视成本在整体福利衡量中被放大。

若政府采取完全排他型歧视政策（如全面排斥外国供应商投标），在大多数情形下也不利于社会福利提升。一是在缺乏比较优势或政府仅关注消费者剩余时，只有采取非歧视的政府采购政策，才能提高整体效率。二是投标者越多，市场竞争越激烈，价格偏好型歧视政策导致的竞争扭曲效应往往随之减弱。如果政府出于预算和行政效率等考量，减少投标者数量，或者基于政治因素（如倾向支持本土选民），加剧排外做法，那么会使歧视性采购政策所带来的负面影响产生放大效应。结果是，在本该利用多方竞争“摊薄”歧视成本的领域，却因政治与财政考量进一步强化了不利于社会福利的做法。在有限的外国供应商参与竞争的情况下，对社会整体福利的长远影响取决于各国在竞争政策和产业监管等方面设置壁垒的程度。Kutlina-Dimitrova和Lakatos（2016年）通过实证研究发现，歧视性政府采购政策能否提高本国福利，很大程度上取决于对公共企业、外国直接投资等领域的监管强度。若上述领域壁垒较高，则歧视政策可能强化垄断或行政性干预，从而抑制社会福利的整体增长。

因此，歧视性政府采购政策在促进国内产业发展或获取政治红利的同时，往往伴随对社会整体福利的不确定或负面影响。理论和实证研究普遍表明，当歧视政策引发政府支出增加并损害消费者剩余时，除非国内供应商获得的收益足以抵补这一损失，否则难以实现社会福利的净增长。相较之下，遵循非歧视原则、扩大市场准入与提升采购透明度，通常被视为兼顾效率与公平的更优选择。只有在充分评估市场结构、比较优势以及投标者数量等多重因素后，才可能在局部情境下证明“歧视”能产生净益，否则其带来的负面效应更易被放大。

如果要减轻歧视性政府采购政策对社会福利产生的不利影响，那么亟须将市场准入（或更广义的竞争）概念纳入政府采购规则。竞争不仅有助于激发国内产业活力与创新能力，而且也有助于减少市场扭曲并提升经济效率。然而，在现实中，若一国率先通过歧视性政策来培育新兴产业或维护衰退产业，即可能获得先发优势，其他贸易伙伴出于自保或博弈心理，亦可能随即采取同类做法，从而引发“你追我赶式”的竞争性歧视循环。

对于决策者而言，评估现行政策以及任何调整，对整体福利的影响至关重要。尽管政策制定往往伴随各利益群体的多元诉求，政府对某些群体的偏袒若不足以弥补其他群体的损失（更遑论无法抵消政府支出的增量），则此类歧视性政策便显得低效。同理，坚持利用歧视性手段来排斥国际市场竞争也并非明智之举。进口削减与福利提升的关联是一个受市场结构、国家竞争政策、比较优势等多重因素制约的复杂过程，任何信息不透明或不足都可能导致政府无法制定真正最优的歧视性采购政策。与其如此，不如采取对所有竞争者一视同仁的非歧视原则作为基本规则，更可能取得兼顾效率与公平的成效。

歧视性政府采购政策的动因

既然歧视性政府采购政策在减少进口或增进社会福利方面成效有限，甚至可能带来反效果，那么为何一些国家仍普遍采取并延续歧视性采购政策？除单纯的经济考量外，政治经济学的逻辑提供了另一种解释。

——保护主义：不足以构成唯一或最可能的理由。

部分研究认为，歧视性采购政策主要出于保护主义动机。诚然，短期内“排外式”政府采购能将潜在利润机会转移至国内供应商，带来政治上可观的即刻回报（如巩固选票）。然而，若从经济效率与社会福利角度衡量，保护主义的成本相当高昂，且收益相对有限。政府通常倾向于用最小预算换取最大支持。因此，若仅从经济利益考量，昂贵且收益不显著的保护主义措施未必是最优选。

——政治经济因素：政府采购的双重属性。

一是国内政治考量。政府采购兼具国际贸易与国内政治经济工具的双重属性。以发达国家为例，在民主环境下，各种利益集团（如行业协会、劳工组织、大型企业等）都会在采购立法、预算拨款等过程中展开游说，以获取特定行业或群体的优待。决策者出于选举压力或对政治支持的考量，往往更易接受这些诉求，制定实质上的歧视性采购政策。尤其当一些产业面临外国竞争压力时，失业、产业外流等问题会在短期内凸显，政府更倾向采取立竿见影的保护措施，而不愿承担长远的非歧视性开放所带来的政治风险。

二是国际贸易中的分配不均。国际贸易利益并非均匀分配。在自由化过程中，相对劣势的产业或群体将率先面临衰退或失业的压力，而预期的补偿措施（如再培训、产业转型等）往往滞后。这些“输家”群体的政治影响力并不容小觑，一旦他们的诉求未被满足或未得到缓解，政府便可能在选举中失去国内支持。歧视性政府采购虽然在整体福利角度下并不“划算”，但却能在短期内安抚潜在的“反对力量”，对政府而言具有相当的政治吸引力。

——歧视性政策的即时回报与长期利益的矛盾。

一是短期政治收益。歧视性采购能在短期内带来明确的“赢家”，即获益的国内企业和相关劳动力。他们与政府往往结成紧密的政治联盟，政府得以在选举周期内收获可见的政治红利。然而，这种做法的代价是：政府支出增加、消费者剩余减少、整体福利或经济效率下滑。

二是长期开放成本与透明度难题。建立非歧视性采购政策体系往往需要一系列改革措施（如立法、监管、信息透明度提升等），可能会在短期内增加政府的行政成本或招致利益集团不满。从政治周期的角度看，长期收益难以与短期压力抗衡。更何况，如果缺乏全面、可靠的市场与产业信息，政府难以准确设计所谓“最优的歧视性政策”。一旦政策效果不及预期，亦可能失去选民支持。

——社会与公众舆论的推动。

一是民众对“本土利益”的偏好。政府采购歧视不仅源自产业游说，也得益于选民普遍存在“将订单留在本土”的心态。比如，在美国加利福尼亚州海湾大桥采购案例中，公众对合同授予外国钢铁企业表示强烈不满，认为该项目本应为美国境内制造业创造就业。此类社会舆情强化了政府在公共工程项目中倾向国内供应商的政治动机。

二是非经济目标考量。政府采购常兼具非经济目标（如环境保护、社会政策、国防安全等）。在某些场合下，政府基于政治或公共利益考量，要求采购方满足某些特定条件。这些政策虽并非传统意义上的歧视，但也会对外国供应商产生准歧视效果。换言之，在WTO等多边贸易框架下，如何平衡非经济目标与非歧视原则，一直是争论的焦点之一。

尽管大量研究显示，歧视性采购政策在增进社会福利与减少进口方面成效有限，但其政治经济驱动力却使其屡见不鲜。从短期政治利益出发，排外或偏袒政策能为政府带来可观的政治支持。从选民与利益集团的角度看，“将订单留在本土”也极具吸引力。与此同时，非经济目标与国家安全、社会政策等考量，亦为歧视性政府采购提供了合法性空间。

因此，要真正推进政府采购市场的开放与非歧视化，需要正视各国决策者面对的政治压力，并完善信息透明度、市场准入与补偿机制，以化解产业转型、失业等短期痛点。唯有如此，非歧视原则才可能得到实质性的贯彻与执行，而不再被短期的政治收益或社会压力所压制。

结语

从重商主义与自由贸易的理论角力，到国际贸易体系在关税与非关税壁垒下的演进，再到政府采购领域所面临的种种制度挑战，可以看出政府采购已不再是单纯的国内行为，而是多边贸易体系中日益重要的组成部分。通过历史回溯，我们看到自由贸易理念和大萧条的教训促成了多边主义在经济领域的确立。然而，GPA并未在所有方面都纳入与关税减让等同的非歧视义务，这在实际操作中造成了开放范围有限、谈判推进缓慢的现实局面。

政府采购中的歧视性做法体现了非关税壁垒的典型特征，既可能以排他性方式直接排斥外国供应商，也可能通过价格优惠、技术规范等形式将竞争优势向国内企业倾斜。大量理论与实证研究均发现，歧视性采购对减进口、增产出或提高社会整体福利的效果并不显著，甚至在许多情形下会适得其反。然而，政治经济学视角表明，歧视性采购的盛行往往并非单纯出于经济理性，而是源于政府满足国内利益集团诉求、缓解选举压力、扶持新兴或衰退产业，以及实现国防安全、社会政策等非经济目标的考量。

歧视性政府采购的负面影响不仅会削弱市场效率、阻碍国际贸易自由化，而且也可能在各国间引发“以邻为壑式”的恶性循环。为抑制此种扭曲，学界与国际社会普遍主张将竞争概念全面引入政府采购规则之中，并强调通过提升市场准入、完善信息透明度和强化非歧视原则，从而在最大程度上兼顾经济效率与社会公平。对政府而言，如何在短期政治收益与长期福利增长之间取得平衡，既关乎国内产业转型与就业，更关乎全球多边贸易体系的健康发展。由此可见，只有在经济与政治层面进行更深入的制度设计与协调改革，才能使政府采购在多边贸易格局中更好地发挥推动开放、促进创新与增进福利的积极作用。

（作者系华东政法大学国际法学院助理研究员）

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