“连心桥”上的守护者——记江苏省无锡市中级人民法院行政审判庭法官崔晓萌

壮美太湖烟波浩渺，古运河畔流光溢彩。历史文脉与现代文明交相辉映。

位于太湖之滨的江苏省无锡市多次入选全国最具幸福感城市、最宜居城市、民生改善典范城市。这些成绩和荣誉的取得，得益于无锡高水平的法治政府建设。

“行政审判一头连着人民群众，一头连着行政机关。”无锡市中级人民法院行政庭法官崔晓萌说，行政审判化解的是“官民”纠纷，它犹如党和政府与人民群众之间的“连心桥”，只有坚守这座桥，并时时以“如履薄冰”的心态和“如我在诉”的意识才能办好每件案子。

让“两难”变“多赢”

当春天的第一缕阳光爬上新建的教学楼楼顶，工人正在为塑胶跑道做最后的养护……一年前，这里还是在法院诉争的地块，如今已是可以容纳上千名学子的美丽校园。

站在校门前，崔晓萌回想起当时某区政府代理人焦急的声音：“崔法官，你帮我们想想办法，学校的开工建设拖不起呀。”

这是一起典型的国有土地上房地分离的征收补偿安置纠纷，也是《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）实施以来无锡法院第一起此类案件。

星辰公司享有该地块土地使用权，并将土地出租给了三家公司分别建造厂房从事经营。后区政府作出的征收决定，载明被征收人为三家公司，并分别达成安置补偿协议，土地上的房屋也被拆除。

“星辰公司才是土地使用权人，被征收人为什么没有我们？”星辰公司认为该征收决定违法，诉至法院。

“《条例》第十三条明确，征收决定征的是房屋，征收房屋时土地使用权一并收回，所以在征收决定里没法将土地使用权人作为单独的被征收人。”区政府有关人员认为政府也是依法办事。

因为没有接触过该类型的案件，崔晓萌开始检索各类案例，遗憾的是，几轮检索下来仍没找到突破口。

既然没有案例可以参考，那就回归到法条，用法理来解决。她再次拿出《条例》，逐字逐句研读，当看到《条例》第二条“公平补偿”这个字眼时，眼前一亮。

“国有土地使用权的补偿当然属于‘公平补偿’的范畴。”崔晓萌当即与合议庭成员商讨，并向法学专家求证，得出的结论是：“土地与地上房屋分属不同权利主体，区政府应当将星辰公司作为单独的征收补偿对象。”

几天后，一份《行政行为自我纠错建议函》寄送至某区政府，崔晓萌在函中详细说明了该征收决定违法的理由，充分提示了败诉风险。

“法院的建议我们全盘接受。只是该地块是用于建设一所公办小学的，明年秋季就要开始招生，如果现在撤销征收决定、再走一遍程序，肯定来不及了呀！”区政府领导也很为难。

多次协调未果后，崔晓萌在确定该征收决定符合公共利益后，作出了确认违法的判决，即保留征收决定效力的同时，确定了星辰公司应当作为被征收人得到公平合理的补偿。同时，她向区政府发出了《协调化解行政争议建议函》，建议区政府及时对星辰公司作出补偿决定。否则，即使房屋被拆除了，由于星辰公司的补偿未解决，案涉土地证没有注销，这块地还是无法进行后续建设。

区政府对星辰公司进行了补偿。可一个月后，星辰公司认为补偿金数额应当提高，再次提起诉讼。

在崔晓萌的建议下，分管房屋征收工作的副区长到庭参加诉讼，并带来了一份诉争土地附近刚刚拍卖成功的工业用地的成交公告：“一般工业用地的土地使用权是50年，诉争土地仅剩20多年，剩余使用年限的多少对于土地价值的评估肯定是有影响的。现在评估的诉争地单价与刚刚拍出的地块单价基本是持平的，说明对星辰公司补偿金是到位的。”

在事实证据面前，星辰公司表示：“副区长出庭解释评估情况，我们感受到了他们的诚意，也愿意协商，只是公司现在对外投资有缺口，急需用钱。”

“我可以从付款期限上再帮你们争取争取。”在崔晓萌的建议下，区政府再次测算了方案，将停产停业损失和各项奖励费用参照此前征收决定的标准进行了调整，并承诺在20个工作日内完成付款。最终，双方达成调解协议。

“行政诉讼案件类型多样，每个类型涉及的法律法规规章数量众多，办一起案件往往需要将一个行政执法领域的所有法律规定全部研究透彻。作为行政庭的法官，时刻要有啃硬骨头的思想准备。星辰公司的征收决定案件在没有任何先例可循的情况下，我们还是回归法条，从立法本意出发，确定了这起案件的审理思路，并向行政机关发出自我纠错建议，尽管行政机关出于种种顾虑未能自我纠错，但通过前期工作，最终作出的判决让双方都能信服，也为后续的调解工作奠定了基础。”崔晓萌说。

“这个案件的成功化解，确立了‘国有土地上房屋征收决定作出时，应充分保障独立土地使用权人的合法权益’的裁判规则，也使原本让企业和政府‘两难’的局面最终变为了‘多赢’。”无锡中院行政庭庭长王作化说。

类似于星辰公司的补偿案件还有不少。一边是城市更新和公共利益，一边是法治化营商环境和企业利益。如何平衡两者之间的利益？崔晓萌觉得，对每一件行政案件涉及的具体行政行为合法性都要进行认真细致地审查，遇到自己搞不懂的办案问题，要有“三不精神”：不厌其烦查资料，不耻下问多请教，不辞辛劳看现场。在“查明白”“问明白”“看明白”中增强办案的底气。这不能有半点马虎，也不能遇到困难或是阻力就绕道走。同时，要大力推进行政机关负责人出庭，并且要努力做到“出庭又出声”“出声还出效”。切实以高质量的办案，规范行政权力，引导当事人确立合理预期，让城市更新与群众权益保障能够协同共进。

不只“案件结”也要“争议解”

“拆迁案件特别是由此引发的赔偿案件，当事人经过一系列诉讼打下来，对赔偿案件的审理抱有最大也是最后的希望，协调化解工作非常难做。崔晓萌总是能够完成一些不太可能成功的协调工作。”王作化说。

零点公司是一家生产汽车零配件的公司。自2019年开始，该公司因行政征收、强制拆除、行政赔偿等产生了十余起行政诉讼、检察监督案件，还有因员工失业、企业订单无法履行引发的多起民事争议。公司的法人程某指着自己花白的头发，哽咽道：“五年了，我做梦都想着把这个事情解决了，拿到赔偿以后开始新的生活。”

“因一次拆迁，程某已历经十余起诉讼了。如果行政赔偿案件还不能有一个让他信服的结果，后续还会有无休止的纷争。”作为承办法官，崔晓萌看完案卷后心里很不平静。

崔晓萌先到了街道，并把相关人员约到一起。

“强拆时有大量的生产资料以及半成品、成品零部件未获得合法评估，那些对于我来说都是实实在在的损失，并不是你们认为的废品。”程某近乎于嘶吼。

“法院确认强制拆除行为违法，街道予以认可。但强拆前已经对所有物品进行了登记、转移、评估，目前也保存在仓库里。对一些可以移动的物品和原材料，一样进行了足额评估，相当于原价收购了。”街道工作人员说。

在一番唇枪舌剑中，崔晓萌明白了问题的症结所在：零点公司认为有七成左右的生产资料因无法估价而未获得赔偿，但街道提出，零点公司提供的损失清单、发票无法对应具体的物品。

崔晓萌决定去仓库看一看。街道工作人员介绍，为了保护现场，仓库被一分为二，将零点公司的全部物品都封在了一米多高的围墙里。崔晓萌听了，二话不说拿了把椅子翻进了围墙。

偌大的仓库，一个个箱子中装满了各种零部件和原材料。“既然零点公司认为这些物品有使用价值，那就将这些物品归还零点公司，由其进行处置，不就皆大欢喜了吗？”她设想着，并提出：将可移动物资归还零点公司，由其自行处置以弥补损失；评估时零点公司没有参与，清单和发票不能对应的物品在评估时应当予以考量。

崔晓萌的话让街道负责人非常信服，同时考虑零点公司是该地块上的最后一户，如果这起案件顺利解决，这起征收了五年的地块就能交付了。于是，街道负责人当场同意适当提高补偿标准，仓库中可移动物资由零点公司自行处置。

程某认可崔晓萌提出的想法。他和崔晓萌很快就到了仓库。程某查看了一台台机器设备，打开了一箱箱装满了各种材料和半成品的箱子……他思考了一会儿说：“法官能够站在企业的角度为我们解决实际问题，我愿意接受目前的调解方案。”

十几天后，仓库大门缓缓开启，为了方便运输，崔晓萌再次协调街道将此前因仓库改造而筑起的围墙打通，一车车物品终于在尘封五年后重见天日。

程某在签订调解协议的同时，也撤回了其在检察机关的检察监督申请，这起持续五年的纷争终于就此化解。

“赔偿案件是所有行政诉讼案件类型中比较棘手的一类案件，首先案件事实的查明就有很大难度，涉及的赔偿项目、赔偿标准等都没有统一的公式可用，每个案件都需要结合双方的举证情况查明复杂的案件事实，确定最终的赔偿金额。此外，这类案件中，原告的对抗情绪也最为激烈，如果不拿出十分的耐心来劝导，让双方心平气和坐下来谈都非常难。”崔晓萌说。

“我常常告诉自己要学会代入。代入当事人的角色，想想他们来诉讼的核心诉求是什么，如果是不合理的，如何让他们放弃不合理的诉求；如果是合理的，怎么样才能帮助他们达到这个诉求。我觉得同理心是让老百姓最终能够相信法院、相信法官的不二法宝。”崔晓萌笑着说。

“我们见过她在风雨中和当事人一起清点财产，也见过她披星戴月陪当事人现场选房……如果说她身上有什么可以打动当事人的特质的话，或许就是她的那份真诚和‘不达目的不罢休’的韧劲吧。”无锡中院行政庭法官助理张玲玲这样评价崔晓萌。

以“柔情善断”传递“司法温情”

这是一起收养登记纠纷，小女孩叫菲菲，案件起初诉至法院时，她只有三岁，为了她的抚养权，她的生母李某和养父母张某一家，已经多次对簿公堂。

菲菲是李某的非婚生女，因李某与菲菲的生父感情发生变故，李某生下菲菲后放弃了孩子。菲菲自出生后即由家境优越的张某夫妇领养，二人为菲菲提供了较好的生活和教育资源，双方也培养了深厚的情感。

“法官，我是菲菲的亲生母亲，我年轻时一时糊涂，但我现在不能没有她……”李某不停地哭诉。

“法官，我们对菲菲早已视如己出，一定会好好对待菲菲。”张某夫妇一样是泪眼婆娑。

“共同监护的方案一定可行！”崔晓萌在合议庭上提出了这样一个“解题思路”。

崔晓萌去看望了菲菲，提出要与菲菲交朋友。菲菲开心地一下子扑到她怀里。

为了孩子的健康成长，崔晓萌与李某进行了多次协调沟通，最终，李某认识到菲菲在养父母身边能够获得更好的生活和教育，放弃了将菲菲带回身边的念头，只想能够定期去探望菲菲。

崔晓萌把李某想要定期探望菲菲的想法告知了张某夫妇，并劝慰他们：“多一个人爱菲菲是好事，如果这个问题不能彻底解决，对你们而言也是困扰。孩子也会慢慢长大，秘密能否守得住，还取决于李某的配合。”

她又与李某沟通：“如果张某夫妇同意探视，我希望你能在时间上予以配合，并且在孩子成年前不要告诉她事实真相，让她在你们的共同守护下长大。”李某听了连连点头。

十余次家访、几十页谈话笔录、无数次心理疏导……崔晓萌最终为菲菲编织起一张爱的保护网。“在菲菲成长的过程中，你们之间有任何问题，都可以向我寻求帮助。”崔晓萌作出收养登记成立的判决后，因为担心两个家庭可能会出现矛盾，她坚定地向张某夫妇和李某作出承诺。

两年多过去了，菲菲已经是一名小学生了，每月一次的探视日，已成为三方共同守护的温暖约定。

“民告官，很多时候表现出来的并非仅仅是对行政行为合法性的争议，而是像民事案件一样，夹杂着家长里短、柴米油盐的百味人生。法官也是人，在面对这类案件时，很难不带入自己的感情，我认为这并不是一件坏事。记得接手菲菲这个案件时，我做梦都会梦到孩子纯真的眼神，所以也就更加激励自己要把这个案件办得圆满。”崔晓萌说。

“我们办的不是案子，是别人的人生。”刚开始，崔晓萌把这句话写在笔记本的扉页上，随着办案经验的增长，她越来越觉得这句话的分量，“仅写在扉页上是不够的，一定要镌刻在心里。”

从“埋头办案”到“抬头思考”

“行政庭的工作可不好干，要有思想准备。”崔晓萌至今仍清晰地记得初到行政庭时同事们善意地提醒。

这些年，经历了被上百名拆迁户围在法庭讨要说法，被行政相对人隔着电话斥责近一个小时，被当事人要求开庭笔录逐字逐句甚至标点符号都一一修改……崔晓萌对同事的提醒有了进一步的理解。

可是，不管遇到多么棘手的案件、多么艰难的处境，崔晓萌都时刻记得当年老庭长语重心长的嘱咐：“行政诉讼很特别，原告大多是普通老百姓，被告是行政机关，我们要做的就是审好百姓案、办好群众事，以审判敦促行政机关依法行政，在政府与老百姓之间架起一座‘连心桥’。”

2022年年初，崔晓萌发现近年来涉嫌冒用他人身份信息等欺诈手段办理市场主体登记案件频发，于是，做了一个初步统计。自2017年至2021年，无锡法院共受理涉冒名登记类一审行政案件90件。

“不仅仅是该类型案件数量多，行政机关在接到相应投诉后审查尺度不统一、处理结果不统一，案件起诉到法院后，法院在审理过程中面临审理标准不统一，类案裁判结果不统一、裁判方式不统一等问题。”崔晓萌敏锐地意识到此类案件已经成为当前行政审判实践需要解决的突出问题。

她当即将相关问题向庭领导汇报，建议将《涉公司冒名登记撤销程序法律问题研究》作为年度重点调研课题，并作为课题主笔人全面投身课题的研究工作。

在此期间，崔晓萌分别推动召开两级法院、行政机关的专题调研会，充分听取各方意见，最终形成一万余字翔实而有针对性的调研报告。

在广泛调研论证的基础上，她起草了“关于妥善处理以冒用他人身份信息等欺诈手段办理市场主体登记问题的相关材料”，经过会同市检察院、市公安局、市人社局等部门一轮轮的磨合与修改，形成的指导意见在省内率先出台。

“该指导意见的出台，起到了保障被冒名登记人的合法权益、维护商事登记的权威性、实质性化解争议的积极效果。”王作化说。

基于对该指导意见所涉类型案件的规制，由崔晓萌起草的司法建议获评全省法院优秀司法建议，并在全国200余篇司法建议中脱颖而出，2025年3月，入选最高人民法院发布的18份行政审判条线司法建议（摘要）范例之一。

“在办案中发现问题、解决问题，以一个案件的解决带动一类案件的解决，从源头上减少涉诉矛盾纠纷的产生，体现了一位法官的责任与担当，也应是每一位法官的目标与追求。”无锡中院副院长杨志钢说。

学精神 谈体会

让每份判决都经得起“官与民”的双重评判

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中提出：深入推进依法行政。

逐梦惟笃行，奋进正当时。

作为中级法院的行政法官，以行政审判助推依法行政，首先要以理念先行。要树立和践行“监督就是支持、支持就是监督”的理念，将监督与支持行政机关依法行政和维护人民群众合法权益有机结合起来。其次要学习跟进。重点项目、重点工程建设推进中涉及征收征用、拆迁补偿赔偿等复杂案件较多，办好这些案件，除了要掌握必要的法律知识，还要学习最新的司法解释和相关的政治、经济等多方面的政策与知识。同时，要努力提高调处疏导、对外沟通协调等方面的能力。再次要勇于担当。遇到困难不畏惧，碰到矛盾不回避，握好法律这把尺子，常怀同理心这面镜子，在监督公权和保障私权的平衡中，让每份判决都经得起“官与民”的双重评判。

【手记】

乐当“多面手”

崔晓萌是办案“能手”。这一点，在无锡中院没有争议。她主动承担重大疑难复杂案件的审理工作，面对新类型、疑难复杂案件，她总是积极寻找解决思路，及时总结经验，为类案的审理打下基础。在无锡法院系统审理疑难复杂案件审理和化解重大矛盾纠纷活动中,她多次获得表彰。

随着采访的深入，记者发现崔晓萌还是调研“高手”。她担任行政庭综合组组长，带领综合组成员完成各类调研课题并在省市级评比中获奖；撰写的案例多次被《中国法院年度案例》采用，撰写的司法建议两次获评全省法院年度优秀司法建议。因为办案、办文成绩突出，崔晓萌两次荣立个人三等功，并获评江苏省优秀法官。

崔晓萌的几名同事告诉记者，崔晓萌也是家务“好手”。孩子尚年幼，家里老人不在身边，买菜、做饭、送孩子上学，这些家务都落在她身上。在买菜、做饭或是送孩子上学途中，听着耳机里传出的音乐或是司法解释的解读，她觉得很美妙。

何以成为“能手”“高手”“好手”？崔晓萌笑而不答，不过在与她的交流中，记者似乎找到了答案。案件于她，不是冰冷的卷宗，而是每一名当事人的人生，永远充满挑战与考验。文字于她，不仅是工具，更是思想和智慧的力量。生活于她，是另一种热爱，她觉得生活的有滋有味与工作的有声有色可以相得益彰。

来源：人民法院报·5版

记者：郑卫平 | 通讯员：李思红 庞遵美 文/图

责任编辑：陈冰｜联系电话：（010）67550710｜电子邮箱：chenbing@rmfyb.cn