转自：上观新闻

用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。科学编制并有效实施发展规划，有利于保持战略连续性稳定性，集中力量办大事，确保一张蓝图绘到底。以法治引领和保障发展规划的科学编制和有效实施，能够更好发挥规划的战略导向作用，将制度优势更好转化为治理效能。

在全国各地开展“十五五”规划编制的关键时期，2025年5月28日，上海市第十六届人大常委会第二十二次会议审议通过《上海市发展规划条例》（以下简称《条例》），于2025年7月1日开始施行。《条例》将党中央关于健全国家经济社会发展规划制度体系的规定要求和上海行之有效的经验做法以法律形式固定下来，以法治引领和保障规划实施，更好发挥战略导向作用，对上海更好落实国家发展战略，推进统一规划体系建设，全面推动高质量发展，推进治理体系和治理能力现代化，具有十分重要意义。

以上海一域发展服务国家现代化全局

《条例》立足党中央决策部署从总体上规范上海发展规划编制实施。地方发展规划编制和实施过程中，只有牢牢把握在国家发展大局中的战略定位，积极与国家宏观政策进行有效衔接，才能更好融入国家发展大局，发挥好自身比较优势。

“五个中心”建设是党中央赋予上海的重要使命，《条例》将“围绕加快上海国际经济、金融、贸易、航运和科技创新‘五个中心’建设，加强全局性谋划和战略性布局”作为上海发展规划编制实施的指导思想，以此指引上海发展规划的编制实施必须贯彻落实好党中央决策部署，从国家全局做好对上海一域的谋划。《条例》提出“推动上海加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，在推进中国式现代化中充分发挥龙头带动和示范引领作用”，要求上海发展规划编制实施过程中要立足自身，把上海优势与国家需要结合起来，在建设社会主义现代化国家新征程中闯新路、开新局、出新绩，以上海一域发展服务国家现代化全局。

规范发展规划与各类规划之间的关系

《条例》规范了发展规划与专项规划、区域规划、空间规划之间的关系。发展规划范围较广，内容较多，综合性较强，需要专项规划、区域规划等予以分解落实。

《条例》首先对规划体系进行了界定，明确市发展规划是本市其他各级各类规划的遵循，指出专项规划对发展规划在特定领域进行细化落实，区域规划对发展规划在特定区域进行细化落实，国土空间规划的制定、实施应当与发展规划进行衔接协调，为发展规划落地实施提供空间保障。

其次，《条例》规定对专项规划、区域规划的编制立项实行目录清单管理，规定专项规划和区域规划草案在审批前报同级发展改革部门进行与发展规划的衔接审查。《条例》对规划体系内不同规划在分工、衔接等领域的规定，从制度上保障专项规划、区域规划等规划在主要目标、发展方向、总体布局、重大政策、重大工程、风险防控等方面与发展规划协调一致，形成规划合力。

规范发展规划实施的政策工具及其协调

《条例》对发展规划实施的政策工具及其协调进行了规范。党的二十届三中全会《决定》强调要“围绕实施国家发展规划、重大战略促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力”。但在实践中，由于规划法制化进程滞后、发展规划本身内容的局限，以及部门分割和部门利益影响等原因，造成发展规划实施过程中对财政、货币等政策的战略导向作用发挥不足。

《条例》规定年度计划要贯彻发展规划提出的发展目标和重大任务、重大项目、重大政策，将发展规划确定的主要指标分解纳入年度指标体系，设置年度目标，做好年度间综合平衡，合理确定年度工作重点。年度计划通过综合平衡年度财政、土地、就业、金融、产业、区域等政策，形成实现年度计划目标的政策合力，进而实现年度目标、政策工具与发展规划中长期目标的有机结合。

《条例》对规划实施中的政策协同进行了明确规定。一是要求市、区人民政府围绕实施发展规划，促进财政、土地、就业、金融、产业、区域等政策协同发力，增强宏观政策取向一致性。二是要求重大生产力布局和自然资源、人口、环境、社会等公共政策的制定，应当符合发展规划确定的发展方向、主要目标和重点举措。三是要求财政资金应当优先投向发展规划确定的重大任务和重大项目。通过规范上述政策的发力方向，有利于形成“长期战略—发展规划—年度计划”的体系化推进机制和闭环落实机制，将各类政策工具发力方向统一到发展规划的部署要求上来，实现政策工具、年度计划、公共资源对发展规划的有效支撑和协同保障，进而确保长期战略目标的如期实现。

保障规划编制实施的科学性和民主性

《条例》保障了发展规划编制实施过程中的科学性和民主性。无论是国家还是地方，某一地区的发展规划均集中体现了地区的战略意图、中长期目标和阶段性任务，发挥着明确政府工作重点、优化公共资源配置方向、引导经营主体行为的关键作用，是社会主义市场经济条件下宏观经济治理的有效手段。因此，在发展规划编制实施过程中，必须坚持科学决策、民主决策、依法决策，把顶层设计和问计于民统一起来，把群众各方面诉求和多层次需要融入经济社会发展的顶层设计并予以推动实现。

《条例》规定编制发展规划、专项规划和区域规划应当健全公众参与机制，健全专家咨询论证制度，从制度设计上确保了编制发展规划的科学、民主机制，并对规划编制部门广泛听取人民群众和社会各方面意见的途径、形式，以及邀请相关领域专家提出论证意见并形成论证报告等进行了明确规定。总的来看，《条例》确保了发展规划的制定是一个开放的、民主的多主体治理过程，通过中央和地方、地方与地方、部门与部门、部门与社会各界群众等多层次、多主体之间在发展规划编制中的互动，社会民意得以充分表达，社会发展共识得以高度凝聚，发展规划目标任务和政策举措的系统性整体性协同性也得以全面增强。

新中国成立70多年来，规划对我国实现快速后发赶超和全面推进中国式现代化发挥了重要作用。《条例》的出台，有利于增强规划编制实施的法治保障，从制度机制上确保上海“十五五”规划的严肃性和权威性，提高规划编制质量，推动规划更好落地实施，也将为其他地方发展规划的编制实施提供经验借鉴。

（作者为国家发展改革委经济研究所副研究员）

原标题：《“十五五”规划编制关键时期，上海这部“管规划”的法今起施行》

栏目主编：王珍 文字编辑：王珍 题图来源：李茂君 摄影 图片编辑：曹立媛 编辑邮箱：shhgcsxh@163.com

来源：作者：申现杰