2026年6月，国家发展改革委和国家能源局正式印发《新型能源体系建设“十五五”规划》。在我看来，认识“十五五”时期的能源转型，首先需要把握一个重要变化：与“十三五”“十四五”时期相比，“十五五”时期能源发展所处的制度环境和约束条件将发生深刻变化，其中最为突出的，就是我国将全面实施碳排放总量和强度双控制度。

碳排放双控重塑能源发展逻辑

有人会问，“十四五”时期已经提出“双碳”目标，“十五五”时期有什么不同？对此，我有一个深切感受：各地积极推进相关工作，但随着实践不断深入，一些地方的内生动力有所减弱。究其原因，“十四五”时期，碳约束尚未真正落地到地方考核层面，地方工作的重心还是抓经济发展。“十四五”时期是顶层设计的搭建期，减碳的刚性压力并没有系统性传导到地方、行业和微观主体。但“十五五”期间完全不同。

2026年是我国实施碳排放双控的开局之年。4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，明确自2026年度起，对各省（自治区、直辖市）党委和政府落实碳达峰碳中和目标任务，加快经济社会发展全面绿色转型进展情况进行评价考核。评价考核指标体系共包括14项指标，其中5项为控制指标、9项为支撑指标。1项及以上控制指标不达标，或者3项及以上支撑指标不达标，综合评价考核结果即为“不合格”。考核不合格的地区须限期提出整改措施，逾期整改不到位的，可能会被约谈。这样压力必然会从省级逐级传导到市、县，再到每一个市场经营主体。如果说“十四五”是中央层面出台政策大力推动，那么从今年开始，减碳降碳将真正改写我国经济社会运行的基本规则，重塑发展的底层逻辑。

统筹经济增长与碳排放约束

有人问，控碳有那么难吗？如果仅仅聚焦控碳本身，并不是难事，但问题在于，“十五五”时期我们还有另一项至关重要的任务：要为2035年基本实现社会主义现代化打下坚实基础。这是党中央反复强调的战略任务。

什么是基本实现社会主义现代化？习近平总书记强调：“2035年基本实现社会主义现代化，一个重要标志性指标就是人均国内生产总值达到中等发达国家水平，这要求‘十五五’时期经济社会发展保持适当速度。”按照相关衡量标准，到2035年人均GDP要比2020年翻一番，按2020年不变价格测算，2035年我国GDP总量要突破200万亿元，对应到“十五五”这五年，我们需要实现30多万亿元的GDP增量，保持年均5%左右的增速。这样规模的经济增长，必然需要相应的能源供给作为支撑。

与此同时，“十五五”时期的碳排放约束也将显著强化。《“十五五”碳达峰行动方案》明确，到2030年，我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2025年降低17%，非化石能源消费占比达到25%，确保如期实现碳达峰目标，为实现2035年国家自主贡献目标、推进碳中和奠定坚实基础。

一边要保障经济增长的能源供给，一边要严控碳排放总量与强度，这就是“十五五”时期能源发展必须破解的核心矛盾。破解这一矛盾，关键在于加快能源结构转型，让非化石能源承接绝大多数新增用能需求。为此，国家提出实施非化石能源十年倍增行动，通过多维度布局、多路径推进，实现未来十年非化石能源规模翻倍增长。

推动能源转型发展的路径选择

第一，着力扩大非化石能源开发利用，全力推进倍增计划。具体要抓好五大重点方向：一是持续扩大新能源供给规模，加快“三北”（华北、东北和西北）地区大型风电基地建设，深化新能源融合发展；二是推进大型水电基地一体化建设，引导小水电绿色低碳发展，推进西南水风光一体化开发，依托水电调节能力实现新能源协同消纳；三是积极、安全、有序发展沿海核电，同时稳妥推进前沿核电技术示范应用；四是推动海上风电向深远海拓展，挖掘东部海域清洁能源潜力；五是发展分布式能源，争取东部地区新增用能需求70%由本地分布式能源满足，剩余部分通过跨区输送补充，构建“就近消纳为主、远方输送为辅”的供给格局。

第二，持续加强化石能源清洁高效利用，筑牢能源安全底线。有些人一谈能源转型就认为要淘汰化石能源，这是认识上的误区。在未来一段时期内，化石能源仍将支撑七成以上的存量用能供给。“十五五”期间，煤炭、石油、天然气既要发挥安全兜底作用，也要为新能源大规模接入提供系统调节支撑。我们的核心任务，是持续提升化石能源清洁高效利用水平，在保障供应稳定的前提下，最大限度降低排放强度。

第三，全面提升能源系统灵活性，构建多维度调节能力。新能源具有间歇性、波动性特征，其占比越高，对系统稳定运行的挑战就越大。未来的能源系统必须补上灵活性短板：一是科学布局抽水蓄能，打造规模化储能调节体系；二是积极推进绿氢“制储输用”规模化发展；三是深度挖掘用户侧调节资源，引导需求侧灵活参与系统平衡。

第四，加快建设新型电网系统和油气管网，提升资源配置效率。电网建设方面，在持续完善骨干网架、保障跨省跨区资源优化配置的基础上，建设重心向配电网与智能微网倾斜，支撑大量分布式电源接入，实现局部区域能源自我平衡。油气管网方面，持续推进“全国一张网”建设，全面提升跨区域油气资源调配的效率与可靠性。

第五，强化用能需求管理，推动全领域节能降碳。供给端发力的同时，需求端的约束也不能放松。“十五五”时期将是用能管理持续强化的关键阶段，一方面要严格管控新增煤炭、石油消费需求，推动煤炭、石油消费先后达峰；另一方面，要建立覆盖全市场经营主体的碳排放核算评估机制，推动企业、公共机构及各领域开展节能降碳改造，将减碳约束落实到经济活动的各个环节。

（作者为北京师范大学经济与工商管理学院教授、中国能源研究会能源政策研究室主任）

来源：北京日报客户端

作者: 林卫斌