【文/芯科状元】

近日，业界风传FCC正在起草一项针对中国光模块的进口禁令，并且有意在今年内公布并生效。

行业里熟悉中际旭创和新易盛的人，对光模块这个词的市值敏感度已经足够高了。我们更想聊的，是这次FCC对华光模块禁令的风声背后，一个更值得半导体从业者盯住的信号：美国联邦通信委员会（FCC）最近上蹿下跳风头很盛，大有取代美国商务部工业与安全局（BIS），成对华科技管制的主角之势。

这已经是过去八个月里，FCC第五次让市场出现同一种反应。

去年12月是中国消费级无人机；今年3月是路由器；6月，五角大楼把中际旭创加入涉军中国企业名单，为FCC递上一记直球；7月是光伏逆变器；上周是人形机器人；这个月，轮到光模块。像一条按周排班的流水线，每隔一段时间，FCC的公共安全与国土安全局就会推出一份新的对华管制清单。

与此同时，那个在过去二十年一直被业内认作对华卡脖子急先锋的机构——BIS，几乎在原地打盹。它上一次让业界真正紧张，还是2024年年底那一轮针对HBM的补丁式加码。整个2025年，BIS几乎没有再出过一次能进头版的对华大动作。

一个明显的信号在出现：BIS哑火，FCC接棒。

FCC是谁，它凭什么这么做

在很长一段时间里，FCC在中国半导体行业眼里，只是一个负责给手机、Wi-Fi设备、无线电频段发放认证的技术审查机构。出口一款有蓝牙功能的产品到美国，需要拿FCC ID；在美国境内做无线电业务，需要FCC授权。它有点像中国工信部无线电管理局，再加上一部分市场准入的角色。

它不是一个国家安全机构，也不是一个贸易政策制定者。

事情变得不一样，是从2019年开始的。那一年国会通过了《安全通信法案》（Secure and Trusted Communications Networks Act），授权FCC建立一份覆盖设备与服务清单，业内一般直接叫Covered List。清单上被列入的通信设备与服务厂商，被认定对美国国家安全构成不可接受的风险。最初的清单主要针对华为、中兴、海康威视、大华、海能达。到2022年11月，FCC正式禁止上述五家中国企业的新设备在美国获得授权。

那份最初的清单在当年被视为电信业的孤例，没人预料到它后来会变成一种可以跨行业复用的模板。

一位前国内某通讯模组大厂的合规官助理，昨天向“芯科状元”阐述：“没有人认真讨论过Covered List的边界在哪儿。它一开始只是通信设备，后来慢慢变成凡是被认定有国安风险的设备都可以放进去。这条边界是被2024、2025这两年一步步走出来的。”

真正让FCC从后台走到前台的，是2024年11月的一份FCC技术备忘录。那份文件首次把数据中心组件纳入国家安全评估范围，并明确指出数据中心内部的光模块、光收发器，是信号截取与数据外泄风险最高的物理节点之一。这句话后来被业内反复引用，成为FCC推动光模块禁令的政策依据。

Covered List到底怎么执行？这是一个更关键、但在国内讨论中被普遍忽略的问题。

FCC执行Covered List的方式，可以用四个字来概括：责任外包。

它自己不是一个像海关或者商务部那样有强大执法队伍的机构，所以它把识别、申报、核查的义务，通过法规压给运营商、制造商、进口商和认证申请人。通信服务提供商每年需要向FCC申报网络中是否存在清单设备或服务；设备授权的申请人必须确认自己的产品不属于清单设备；电商平台不能销售依法需要FCC授权但没有有效授权的清单设备。任何一个环节的虚假陈述，都可能引来申请被拒、授权撤销、罚款乃至其他执法措施。

从2025年开始，FCC还推出了一个名为Operation Clean Carts的专项行动，专门要求Amazon、eBay、沃尔玛这类电商平台清理与清单相关的中国产品链接。到2026年5月，参与平台已经移除或拦截超过300万条相关商品信息。

这套机制的巧妙，在于它把国家安全的执法成本大量下放到私营部门。FCC不需要抓捕、不需要海关拦截，只需要更新清单、公布关联企业名单，剩下的合规工作，是运营商、制造商和平台自己的问题。

一位在华盛顿常年为中国半导体企业做合规业务的律师，我们姑且叫他D律师，告诉“芯科状元”，BIS的实体清单（Entity List）和FCC的Covered List看起来相似，但企业感受截然不同。

他说：“实体清单是给美国出口商画红线，美国公司不能卖给你；覆盖清单是给美国采购方画红线，美国公司不能买你。前者是被出口方遭殃，后者是被进口方遭殃。中国企业面对实体清单，还可以争取豁免、走灰色的许可证渠道；但面对覆盖清单，基本上是被直接踢出美国市场。”

D律师补了一句：“更关键的一点是，实体清单的东西可以谈判。去年10月贸易谈判之后，商务部就把一批管制搁置了。但FCC的清单不在谈判桌上。”

如果把FCC过去八个月的动作按时间摆出来，会看到一条很清晰的推进节奏。

2024年11月，FCC发布数据中心组件的技术备忘录，首次明确点出光模块。这份文件当时在国内几乎没有引起注意，与其说是政策信号，不如说是一次预演。

2024年12月，针对中国无人机的Covered List征询意见启动。大疆的美国子公司当时紧急联系了一批华盛顿律所，试图理解这次征询的边界。据一位当时接洽过大疆的美国律所合伙人回忆，业内普遍判断是FCC只是走个程序，最终未必真的禁止大疆。但到2025年2月，FCC正式把大疆列为待评估对象，要求其在90天内提交材料。

2025年3月，中国路由器进入FCC下一波清单。TP-Link是最典型的例子。这家公司的产品在北美市场占有率一度超过65%，尤其在家庭消费市场，几乎是标准配置。FCC没有直接把TP-Link列入清单，而是要求所有联邦机构、承包商、关键基础设施运营商在采购决策中充分评估其风险。这已经足以让TP-Link的B2B业务大幅萎缩。

2025年6月，五角大楼把中际旭创加入涉军中国企业清单（1260H名单）。这份清单本身不是禁止措施，但历史上，凡是被列入1260H的中国企业，后续都会被BIS或FCC以某种方式跟进管制。中际旭创被点名的那一天，业内就在私下讨论：光模块禁令要来了。

2025年7月，FCC完成对中国光伏逆变器的国家安全评估，建议将华为、阳光电源、锦浪、固德威等厂商列入清单讨论范围。理由是这些设备连接在美国电网的关键节点，存在被远程控制或干扰的可能。

上周，轮到人形机器人。FCC以具备网络接入能力的具身智能设备可能被用于数据采集与情报传输为由，启动对宇树、优必选等中国厂商的评估。

现在是光模块。

今年4月，在闵行区梅陇镇人民政府和上海产业合作促进中心主办的“2026国产汽车芯片项目产融合作交流会”上，笔者做了有关美国进出口管制问题的主旨演讲，指出FCC未来在美国对华高科技遏制动向中会扮演越来越重的角色

这不是一份普通的清单更新节奏。这是FCC在用一年时间，把中国科技出海的关键品类，一个一个地画上叉。

如果只看单项，每一次都像是行业性的问题；但把它们放在一起，答案就清晰了：这是一次系统性的对华市场关闭工程。

为什么是FCC，而不是BIS

现在到了那个必须回答的问题：为什么是FCC？

研究美国进出口管制的专家陈宝亮昨天告诉“芯科状元”，BIS并非不作为，而是被中美谈判绑住了手脚。

他说：“BIS可能被中美谈判约束的太多，但FCC相对自由。BIS属于商务部，商务部长直接对美国总统负责，任何一个针对中国的大动作，都可能被拉进中美谈判的议价框架里，变成一个筹码。你看去年10月贸易战缓和之后，商务部就把好几项对华管制方案搁置了。这背后就是谈判的味道。”

去年《华尔街日报》有专栏作家发帖，认为应该取缔FCC

但FCC是另一种机构。它是由五名委员组成的独立委员会，法律规定委员必须按两党3：2的比例产生，任期五年，总统不能随意罢免。这意味着FCC的决策名义上不受总统直接指挥。

陈宝亮的判断是：“一定程度上，FCC要听特朗普的，但比如光模块这事要做到什么程度，还得听国会的。这种半独立的架构，反而让它可以做一些BIS不能做的事。”

这里面还藏着一个近期的司法变化，是很多国内讨论没有注意到的。2025年6月，美国最高法院在一宗关于总统能否解雇FTC民主党委员的案件里，支持了特朗普的做法。这在法律层面上扩大了总统对独立监管机构的控制权。虽然判决直接针对的是FTC，但对FCC同样有溢出效应——特朗普提名的现任FCC主席Brendan Carr，本来就是一个鲜明的对华鹰派，他在2024年就发过多篇专栏文章，主张扩大Covered List的适用范围。最高法院的这次判决，给了他更大的政策空间。

一位曾在美国国务院工作过、后来去了华盛顿一家中型智库的研究员在接受外媒采访表示：“你可以把今年的FCC理解成BIS的替身。BIS原本要做的一系列对华管制，因为贸易谈判暂缓了。但白宫又需要在对华问题上有所表态，以回应国会里的鹰派。这时候，FCC就顶上来了。它不上谈判桌，但它做的事情具有实际的市场杀伤力。这样一来，谈判归谈判，施压归施压，两条线互不干扰。”

陈宝亮的推断则更直接：“中美谈判是不是只谈了商务部的出口管制，没有把FCC放进去？所以商务部停滞不前，FCC一枝独秀。”

这个猜测有一些可以对得上的佐证。今年3月，美国财政部长贝森特在与中方的会谈中，反复强调BIS会尊重务实、稳定的中美经贸关系；但同一时期的FCC官方声明里，没有一句类似的表述。FCC官员在国会作证时，甚至用了更硬的措辞。这种分工方式，不像是无意的。

还有一层原因，BIS的边际效应正在递减。

从2022年10月那一份让全球半导体行业震动的对华芯片出口管制，到2023年、2024年的两轮补丁，BIS能列的名单已经列得差不多了。华为、中芯国际、长江存储、寒武纪等主要玩家都已经在实体清单上。剩下的空间，要么是对制造工艺、软件工具的更细节化管制（比如GAAFET、HBM、EDA），要么是对小玩家的补漏。这些管制很技术，业内之外的人根本听不懂，也难产生新闻效应。

FCC的空间正好相反。数据中心供应链里的每一个物理组件，几乎都可以套用国家安全风险的说辞；每一次清单更新，都能引发市场层面的连锁反应。这是一种非常适合当下政治叙事的管制工具。

换句话说，BIS是给业内看的，FCC是给选民看的。这两种叙事在当下的华盛顿，后者更值钱。

光模块禁令的漏洞，和一场可能到来的诉讼

但光模块禁令，不像人形机器人或者路由器那么简单。它有一些结构性的执行难题，这些难题决定了它未必能像FCC想象的那样落地。

陈宝亮向“芯科状元”指出了两个关键漏洞。

第一，原产地问题。他说：“中国的光模块，因为关税问题，对美出口大量转移到马来西亚、泰国、台湾。从这个结构上来看，原产地也认定为非中国的。从这种来看，未来光模块绕过FCC的限制，也存在可能。”

这已经不是猜测。中际旭创、光迅科技、新易盛过去两年在东南亚的产能扩建，几乎是行业公开的信息。中际旭创在马来西亚、泰国的封装产线，已经能承担对北美出口的相当比例。如果FCC只按原产地为中国来管制，那么真正被卡住的可能只是没能力做海外产能的中小厂商，头部企业反而可以借这次禁令进一步整合市场份额。这是一个反直觉的结论，但它符合过去几年半导体行业每一次遭遇美国管制之后的走向。

第二，光模块作为一种被动组件的属性，让FCC的授权机制找不到着力点。

陈宝亮阐述：“我个人认为，FCC如果禁止光模块，可能会存在漏洞。光模块作为组件，本身不主动发射射频，不需要取得FCC授权认证。Covered List中禁止获得设备授权的机制缺乏着力点。FCC如何修改这个漏洞？未来光模块企业是否可以起诉FCC？”

这是一个法律层面的硬伤。FCC对无人机、路由器、逆变器的管制，都是建立在设备需要FCC授权才能销售这个前提上的。卖手机、卖路由器、卖任何一个具备无线电发射功能的设备，必须先取得FCC ID。FCC通过控制授权发放，间接控制销售。但光模块是一个纯粹的光电子组件，它在数据中心内部工作，不发射任何射频信号，理论上根本不在FCC的传统监管范围里。

FCC要绕过这个障碍，可能只有两条路。第一，把光模块认定为设备的组成部分，通过对含光模块的服务器、交换机的授权管制来间接卡住；第二，修改Covered List的适用规则，把必须取得FCC授权这个前置条件删除。前者会让整个数据中心设备行业陷入合规噩梦，后者会引来产业界和法律界的诉讼。

美国加州某大型数据中心

一位专注于电信监管的美国律所合伙人目前公开表示，他已经在准备相关诉讼预案。他说：“如果FCC真的把光模块直接列入Covered List，我们会替几家美国云厂商和渠道商去联邦法院申请预初禁令。理由很简单：FCC的授权前提在光模块上不成立，这是越权。但这类诉讼耗时长，即便最终胜诉，过程本身就足以把中国厂商在美国市场的存在感消耗掉。”

一位芯片行业分析师的评价更冷：“就算最后禁令被推翻，对中国光模块厂商也已经是灾难。数据中心的订单是三年、五年周期的，你只要在决策窗口期被打一下，就意味着这几年白干。”

这里也就出现了一个新概念：管制的目的，不再是彻底禁止，而是制造合规不确定性。

在过去BIS的年代，一份出口管制条文，是为了让你无法出口；而现在FCC的年代，一份Covered List，是为了让你无法确定自己下一年还能不能在美国做生意。前者是硬阻断，后者是软消耗。对中国厂商来说，后者反而更折磨。

连马斯克都要跟FCC翻脸

FCC的分量，还有一个佐证，就是它连马斯克都得罪得起。

2023年，FCC否决了SpaceX旗下Starlink提交的一份价值约8.86亿美元的农村宽带补贴申请。理由是Starlink未能证明其能够满足FCC对速度和可靠性的最低要求。这个决定让马斯克大为光火。他在社交媒体上直接点名FCC是官僚拖累，甚至一度指责FCC存在政治操弄。

这场纠纷持续了将近两年。2024年，SpaceX申请FCC授权卫星与手机直连服务时，又一次遭遇多轮审查和拖延。业内当时的评价是，只要FCC不点头，马斯克在美国境内的通信业务就无法完全展开。这已经不只是监管，而是市场准入的生杀大权。

转折点在2025年1月。特朗普就任后，提名Brendan Carr接任FCC主席。Carr原本就是FCC内部的共和党委员，他上任后明显缓和了与Starlink的紧张关系。今年3月，FCC批准了SpaceX一批之前被搁置的申请。业内当时的解读是，马斯克与特朗普的政治绑定，让他获得了FCC的通行证。

但这个曲折反而说明了FCC的独特位置——它可以正面为难马斯克这样的科技巨头，它对中国厂商能做什么，可想而知。

一位在硅谷做通信监管咨询的顾问告诉“芯科状元”：“FCC不是一个大机构，员工数量只有一千多人。但它掌握的是市场准入这把钥匙。它可以决定一个设备能不能在美国销售，一个频段能不能被使用。这种权力，BIS没有，FTC没有，只有FCC和某种程度上的CFIUS有。所以你看它今年这么活跃，不是它突然变强，是它一直强，只是过去被BIS的光芒盖住了。”

这句话值得中国半导体行业的所有从业者刻在墙上。

从跨境阻断到境内清扫

把FCC今年的动作放在一起看，我们会发现，这不只是一次管制机构的角色轮换，而是美国对华科技围堵战略的一次逻辑切换。

BIS的时代，美国对华管制的主要工具是跨境阻断：用出口管制、实体清单、长臂管辖，让最先进的美国技术和产品，不能流到中国。这套逻辑建立在一个前提之上——美国在关键技术上处于领先，只要卡住输出，就能延缓中国的追赶。

但过去两年，这个前提在部分领域已经动摇。中国的AI大模型、光模块、无人机、光伏逆变器、人形机器人，不是靠美国技术长大的，是在美国管制之外自己长出来的。BIS的工具在这些行业里，能施加的边际压力越来越小。你不能用出口管制，去阻止一个不依赖美国出口的行业。

于是FCC接上来。

它的逻辑是境内清扫：不管你的产品是不是靠美国技术生产的，只要你要进美国市场，就得符合FCC的清单。这种逻辑不需要美国的技术领先，只需要美国的市场规模。它是一种更保守、更防御性的管制哲学，但在当前的中美竞争阶段，可能更有效。

把这个换位说得更直白一些：BIS负责的是不让你追上来，FCC负责的是不让你卖过来。当追不追已经不是美国单方面能决定的事情之后，卖不卖过来就成了华盛顿手里剩下的、还能全部掌控的那一块。

FCC没有长臂管辖，只对美国境内负责。这看似是它的短板，其实是它的护身符。BIS的长臂管辖每一次触发，都会招来欧洲、日本、韩国的反弹，因为长臂管辖越界。而FCC不管别人怎么做，它只管美国境内谁能进来，这在国际法层面上没有任何争议。它可以做得比BIS更彻底，也不会挨骂。

陈宝亮的一句观察，或许可以作为这一节的收尾。他说：“之前看有报道说因为商务部不支棱，现在全靠FCC财政部支棱了。”

财政部这里指的是特朗普政府用来管制中概股、金融资本流动的工具。而FCC则是新出现的一个战场。BIS的卡脖子叙事，正在被清扫美国市场的叙事替代。

一位曾经参与过第一届特朗普任期对华政策讨论的前白宫官员在社交媒体上发帖：“我们过去五年一直在讨论如何断供中国，但当中国的AI基础设施已经能够自给自足的时候，断供就不再是唯一答案。现在的问题变成——如何确保中国的技术不被卖到美国。这是一个防御性的问题，不是攻击性的问题。而这个防御性的问题，恰好是FCC最擅长的。”

对中国的光模块企业、逆变器企业、无人机企业、机器人企业来说，这个变化意味着新的挑战。过去他们要担心的是自己能不能拿到美国的芯片和EDA工具，现在他们要担心的是自己的产品能不能进美国的市场。前者可以通过国产替代来解决，后者只能通过市场多元化来对冲。

而对美国自己来说，这条FCC的新道路也不是没有代价。云服务厂商、数据中心运营商、电商平台，都在为合规成本埋单。今年3月已经有Amazon和Google的合规团队向FCC提交意见，表达对光模块禁令可能带来的供应链成本的担忧。Coherent和Lumentum确实是受益者，但它们的产能远不足以完全替代中国厂商——中际旭创一家的全球数据中心光模块市场份额就有27%。

一切正在向着一个更复杂、也更碎片化的方向演化。

结语：那把钥匙，已经换手了

BIS会不会重新回到前台？答案取决于中美关系的下一次波动。但可以确定的是，即便BIS再度活跃，FCC也不会退回原来那个技术审查机构的位置了。它已经尝到了对华管制主角的滋味，而这个位置，正是华盛顿当前政治生态下最容易兑现的角色。

过去，中国半导体企业出海要担心的是BIS的一纸禁令；今天，还要多担心一份FCC的清单。前者影响你能不能造，后者影响你能不能卖。这两件事在中美竞争的下一阶段，可能同样重要，甚至FCC的分量会更重。

一年前很少有人认真讨论FCC。今年8月4日，三只美股公司的股价大涨，是一个提醒：游戏规则，已经变了。而下一次风声传来的时候，我们需要先看看清单更新的日期。

（应对话要求，文中部分律师、智库研究员、等使用了化名或匿名处理。）