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作者：冯珂

[ 引言] .

上一篇，我们梳理了特许经营新机制在顶层设计上需要进一步精细化的三个方向：工具与对象的适配、方案形成的规范化、合同弹性的可操作性（详见：）。

但即便这三个方向都得到了改善，项目顺利落地之后，挑战并没有结束。它只是换了一种形式，在执行层继续出现。

社会资本签下合同的那一刻，真正的考验才刚刚开始：市场上有没有人真的能接这个盘？政府资本金进来之后，钱按哪套逻辑花？项目推进中遇到跨部门问题，找谁协调?公共空间的公益属性和商业运营之间，用什么机制来平衡？

这四个问题，对应的是特许经营项目从落地到常态化运营全过程中，结构性最强、最难靠个案处理解决的四道堵点。

本文是系列的第二篇，聚焦执行层。两篇合观，才是完整的图景。

PART 01

谁来接盘：

主体供给的结构性错配

新机制的理想对象，是一类特定的社会资本：有长期运营能力、愿意承担数十年风险、具备从投资到建设到运营全链条整合能力的市场主体。

但这类主体在当前市场上非常稀缺。

应该看到，2024年发改委修订的《管理办法》专设第十八条鼓励民营企业参与特许经营，明确“在投融资支持措施上，不应对不同所有制特许经营者区别对待”。政策方向是清晰的。但市场层面的响应，受到更深层结构性因素的约束。

民营企业这边，过去几年融资环境收紧、现金流承压，长周期重资产项目意味着巨大的流动性风险。一个需要押注20至40年的特许经营项目，对多数民企而言不是机会，是甜蜜的负担。央国企这边，战略方向相反——普遍在强调轻资产、降杠杆，不愿再扮演重资产兜底的角色。

还有一层更隐蔽的障碍：退出机制的缺失。特许经营项目对社会资本的股权转让有严格限制，二级市场几乎不存在。这意味着一旦进入，流动性近乎为零。对本来就资金紧张的民企而言，这是额外的风险溢价，这也许也是很多企业不愿进场的隐性原因。

问题的结构性根源在于：特许经营要求的是全链条介入，但市场能供给的，往往只是其中一段。很多民企有能力做纯运营或轻资产托管，却没有能力承担前期重资产投入；有能力管好一个场馆，却无法为一个30亿的项目提供融资。新机制要的是“长期主义者”，但市场能稳定供给的，多是“阶段性玩家”。

当制度要求投建营一体化，而市场只能提供轻资产运营或工程总承包，错配就发生了。把轻资产运营这条路堵死，不是逼出了更强的社会资本，而是把本来有意愿的人挡在了门外。

政策的门是开的，配套的路还需要继续修。新机制为民企开了门，但门里的路，目前对很多民企而言还不好走。

PART 02

逻辑错位：

审批逻辑与运营逻辑的裂缝

一座剧院的声学设计费，在政府投资概算表里找不到对应科目。但在运营方的眼里，它是保障票房的生命线。

这不是个案。它是两套制度逻辑叠加在同一个项目上，必然产生的结构性裂缝。

类似的接口错位，其实在项目还没正式立项的阶段就已经显现。

115号文要求项目实施机构“参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案”。官方解读进一步明确，这里的“参照”是指对项目自身建设可行性的论证应基本达到可研报告的深度——这是一个很高的要求。

但问题在于：特许经营方案是按115号文规定的流程在项目审批、核准或备案之前编制的，而要编出“可研深度”的方案，需要的不仅仅是文字论证，还需要详细规划、用地预审、方案设计深化等一系列前置工作的支撑。这些工作的费用——勘察、设计、专项论证——在正常的政府投资项目里，都是项目立项之后由建设单位委托设计单位来完成的。也就是说，按现行制度安排，这笔钱要走完政府投资立项程序才能花出去。

但特许经营项目的设计，恰恰是要把方案做出来之后再去走立项程序。这就形成了一个“先有蛋还是先有鸡”的循环：要做出可研深度的方案，需要前置投入；前置投入的资金渠道，要等立项后才能打开。

实践中，这个空挡通常被以两种方式填补：要么实施机构自己挤压办公经费来做，做出的方案深度自然受限；要么找未来潜在的特许经营者前期“垫资”——但这样一来，前期市场测试的中立性又面临考验，回到了上一篇PART 02讨论过的灰色地带。

这是同一个项目周期内两道接口都没打通的连锁反应：上游编方案没钱，下游运营缺科目，社会资本签下合同前后，都要在制度的接口空档里找路。

当特许经营项目中涉及政府资本金注入时，这笔钱就要走政府投资审批程序。而政府投资审批遵循的是基建逻辑——估算、概算、预算，每一层都有严格的科目边界，默认项目完工交付就完成任务。这是“竣工决算”思维。

但特许经营项目的逻辑是全生命周期的。政府资本金进来之后，后续要支撑的是长达数十年的商业化运营，运营阶段需要的很多前置成本——开办费、专项设计费、场馆智能化改造、品牌导入费用——在当前政府投资的基建概算科目里根本找不到位置。

结果是：钱在账上，但花不出去。花出去了，合规上说不清楚。项目团队在两套逻辑之间反复周旋，轻则拖慢进度，重则形成事后合规风险。

这种现象在BOT污水处理项目的实践中早有体现。有律师在公开评论中提到，他们亲历的此类项目中，因前期规划与实际需求脱节、商业运营难以及时启动而导致项目公司长期亏损的情况并不鲜见。这并不是某个具体项目的问题，而是两套制度逻辑接口处的共性现象——基建逻辑只管建成交付，运营逻辑要求长期可持续，两者在同一个项目上常常需要反复磨合。

这个矛盾在混合型项目上尤为突出——既有公共基础设施属性、又有商业运营需求的项目，天然是两套逻辑的交叉地带。《政府投资条例》管的是建完交付，《特许经营管理办法》管的是长期运营，两者在设计上各自完整，但衔接地带是制度真空。没有一部文件说清楚：当这两套逻辑在同一个项目里冲突时，谁让步、怎么让。

这不是执行层面的技术问题，而是制度层面的接口问题。两套制度各自完整，下一步需要重点打通的，正是这个接口。

PART 03

没有总指挥：

协调主体的角色待实化

即便项目顺利落地，第三个问题会在更长的时间维度里显现。

特许经营协议本质上是一份嵌入了大量不确定性的长期契约。新机制将特许经营期限延长至原则上不超过40年，投资规模大的项目还可适当延长。周期越长，不确定性越高——展期、提前终止、价格调整、移交方式，每一条都预设了未来需要重新协商的空间。用金融语言来说，这类合同包含了大量实物期权。

国际经验也印证了这一点的复杂性。Engel、Fischer和Galetovic对拉美交通PPP的研究显示，超过54%的项目在生命周期内经历过至少一次重新谈判；哥伦比亚PPP项目累积的重新谈判金额甚至达到初始投资额的85%。重新谈判本身不是失败的标志——它是长期合同与不确定性世界共存的常态。问题不在于要不要重新谈判，而在于重新谈判的触发条件和执行程序，是否设计得让各方都能稳定预期。

2024年发改委推出的特许经营协议示范文本，在这方面已经有所涉及：情势变更条款（第66条）、法律变更条款（第67条）、特许经营期调整机制（第33条）均有涉及。

但真正的问题可能不在于合同条款写没写，而在于实际执行中的触发门槛和执行程序。

情势变更条款的激活条件是“在订立协议时无法预见的、不属于商业风险的重大变化”。这个门槛在实践中极难跨越。对于市场敏感型项目而言，消费趋势变化、竞争格局演变、区域人口结构调整，恰恰会被认定为“正常商业风险”而被排除在外。也就是说，这类项目最可能遭遇的风险类型，恰恰是调整机制覆盖不到的。

即便条件满足，执行程序同样是一道关：合同任何实质性变更，都要以书面形式经双方法定代表人签字盖章方可生效。对政府方而言，这意味着每次调整都要重启内部审批流程——法律顾问审核、司法部门意见、相关部门会签。在一个动辄20至40年的项目生命周期里，每次启动这套程序，都是以月或季度为单位的时间成本。

结果是两层刚性同时作用：文本刚性（触发门槛高）加上程序刚性（执行成本高），使得“可以调整”在实践中接近于“很难调整”。

这会反向影响所有参与方的行为：社会资本在签约前会将未来无法调整的风险充分定价，报价相应抬高；政府为了规避后期复杂的变更程序，倾向于在前期把所有条款尽量写死。两者叠加，形成一个负向循环——越不允许调整，越需要在前期锁定所有变量；越锁定，越难适应未来变化。

一份名义上包含调整机制的长期合同，在现有程序惯性下，弹性的释放空间相当有限。退路写在合同里，但通往退路的门，在实操中常常需要复杂的程序才能打开。

这个问题的根源，在于特许经营协议本身要求的柔性，与政府内部合同管理所要求的刚性之间，存在结构性错配。这不是任何一方的主观意愿造成的，而是两套制度逻辑叠加在同一个合同文本上产生的必然张力。

PART 04

既要又要：

公益性与商业性的平衡困局

把公共产权交给市场主体运营，本质上是一次权利的让渡。让渡之后，如何确保公共空间不被过度商业化、公共服务不因逐利而降质，是特许经营机制必须回答的核心问题。

新机制给出的主要答案是绩效考核。项目实施机构定期对运营情况进行评价，结果与价格调整挂钩。这个设计方向是对的，但绩效考核有一个先天局限：它只能考核可量化的指标。

而公益性里最核心的东西，恰恰难以量化。低收入群体实际进入的比例，残障人士的可及性，非商业时段的真实开放程度，社区活动的优先权有没有被兑现——这些写进合同容易，但持续监督的成本很高，对政府的执行能力提出了很高的要求。

更深的问题是绩效指标的设计权本身。指标由谁来定，决定了考核偏向哪一边。指标偏公益，企业的商业可行性受损；指标偏商业效率，公益属性被架空。这个权利不对等没有被制度性解决，只是被掩盖在合同文本里。当绩效考核成为唯一的平衡工具，它既测不出社区的真实体验，也算不清企业的现金流压力。

还有一个结构性缺失：现行机制是政府与企业的双边合同，公众作为最终受益方，主要通过政府间接表达诉求，直接反馈渠道仍在建设中。公众对项目公益性不满，只能投诉政府，政府再去约束企业，链条相对较长。公众没有直接表达的渠道，也没有实质性参与方案设计的入口。

国际上有过一些不同的尝试。英国PFI项目设有包含社区代表的独立监督委员会，有权查阅运营数据；纽约BID的治理结构中，周边居民和商户有投票权，不是纯政府主导。这些机制的共同点，是把公众从“被服务对象”变成“参与治理方”——哪怕只是有限度的参与，也能提供绩效考核覆盖不到的信息，并形成对运营方的直接反馈压力。

公益性写进了合同，但合同的执行需要更多公众视角的在场。

PART 05

结语

两篇文章加在一起，是对当前特许经营新机制落地过程中典型摩擦点的一份系统观察。

第一篇说的是顶层设计需要精细化的三个方向：工具与对象的适配、方案形成的规范化、合同弹性的可操作性。第二篇说的是执行层的四道堵点：理想接盘方在市场上找不到，两套制度逻辑在项目前期论证和后期运营两端都存在接口空档，政府侧协调主体的角色有待实化，公益性保障机制单薄且公众视角缺位。

这七个议题，没有一个是某一方主观意愿造成的。政策制定者有真实的善意，地方政府有真实的压力，企业有真实的约束，每一方都在自己的逻辑里做出了理性选择。但理性选择叠加在一起，产生的是系统性的摩擦。

破题不需要推倒重来。它需要的是在几个关键接口上做精准的制度修补：分层匹配不同类型项目的工具逻辑，打通政府投资审批与运营成本之间的科目接口，赋予实施机构与职责相匹配的统筹手段，把公众引入绩效设计而不只是服务接受。

这是一个需要在规范边界与市场活力之间精细平衡的领域。善意不够，结构才是答案。

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【系列完】本文为特许经营新机制系列第二篇，上篇见。

[ 作者简介 ] .

冯 珂

清华大学建设管理系博士，持有美国注册金融风险管理师（FRM）、咨询工程师（投资）从业资格，并担任上海财经大学资产评估专业硕士校外导师。资深基础设施投融资专家。

专业领域：长期深耕特许经营、基础设施公募REITs及政府投资建设管理模式（代建制、EPC、建筑师负责制等）的研究与咨询实践。拥有逾十年大型基建项目咨询经验，致力于推动行业理论与实务的深度融合。