编者按：近日，中国国家移民管理局宣布10月1日起新增签发K字签证，以便利外国青年科技人才赴华参与中国发展。这是中国制度型开放的又一个重要步骤。中国人民大学重阳金融研究院院长、全球领导力学院院长王文在《中国外汇》2025年第16期刊发《中国制度型开放深化路径与“十五五”前瞻》一文，深度阐述制度型开放对中国社会、经济、人才等发展的意义。现将全文发布如下：（全文约7300字，预计阅读时间4分钟）

<<本文刊发在《中国外汇》2025年第16期。左右全文>>

●摘要

▶面向“十五五”，我国需要以更大的政治勇气和智慧，聚焦规则规制对接、系统集成改革、关键领域突破、国际话语权提升和法治保障强化，实施更加主动、全面、高水平的制度型开放战略。

▶只有通过“制度型开放”，构建内外透明、持续稳定、可预期的开放型制度环境，才有可能反向主动输出中国规则，吸引高端要素资源，尤其是国际顶级人才。

▶“十五五”期间的制度型开放，我国面临着多数人难以预测的治理能力赤字与高端人才缺口。比如，中国精通DEPA、CPTPP等国际协定的专业人才不足2000人，而美国同类人才超过3万人。我国涉外法治人才缺口约8—10万人，而年均有效供给不足3000人。全球顶尖AI研究者中超过50%任职于美国机构。

▶据OECD预测，若中国制度型开放达到新加坡的水平，高端人才流入可增加40%以上。为此，通过签证便利化、科研自由化、规则国际化破除系统性壁垒，变得尤为重要。

●正文

自2018年12月中央经济工作会议首次提出“推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”以及2022年党的二十大报告进一步提出“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”以来，“制度型开放”日益成为中国高水平开放的持久战略方向和各个部委、各级政府须贯彻落实各类规制改革的显性核心内涵。“十五五”规划也将注定继续沿着主动对标各类国际先进市场规则的方法，通过持续清理修订国内不相容的法规、规定与条例，构建一系列与国际贸易投资通行规则相衔接的制度体系和监管模式。笔者通过回顾制度型开放提出的内外背景与底层逻辑，梳理“十四五”期间制度型开放的主要成就，剖析当前以以开放促改革的主要障碍与深度挑战，结合“十五五”发展致力于解决的重大问题与预期方向，提出深化制度型开放的具体路径建议。

01

深度理解“制度型开放”的

内外背景与底层逻辑

要深度理解“制度型开放”提出的内外背景，就必须先了解2018年前后我国面临的国际舆论压力与国内发展瓶颈。彼时，特朗普1.0时代的美国对华发动有史以来最大规模的贸易战，频频指责我国在知识产权、市场准入等领域与国际通行规划的背离与差距，同时，诸如《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《美墨加三国协议》（USMCA）等一系列高标准的区域性经贸规则的达成，警示我国采取必要措施，避免被国际规则重构进程边缘化。

当时的国内改革进程也遇到诸多瓶颈，税率降减、政策松绑、地方许可等传统模式开放效应的收益越来越不明显，甚至遇到了“放无可放”的窘境。比如，2018年中国关税总税率已降至7.5%，不少商品的关税甚至低于发达国家。外资准入负面清单减至48条，全面取消金融、基建等领域股比限制，进而促成2018年特斯拉成为首个外商独资汽车项目、瑞银证券成为首家外资控股券商等突破。即便这些政策松绑取得诸多显著的开放成就，国内法规与国际规则错位、开放质量等深层次制度障碍仍然存在。我国必须逐渐实现从“商品流动型开放”到“规则对接型开放”的开放跃迁。在这样背景下，“制度型开放”的战略设计应运而生。

“制度型开放”要求我国对外开放必须从传统的“边境上”开放（如降低关税、取消数量限制、取消股比限制等）向更深层次的“边境后”开放的方向拓展，聚焦国内规制、管理、标准等制度层面与国际通行规则或更高标准的国际规则进行对接、兼容与协调。

从底层逻辑的角度看，“制度型开放”就是要以对外高水平开放倒逼对内深层次改革，以“制度红利”替代“政策优惠”，通过国际规则对接外部压力（如西方舆论批判、世界贸易组织改革诉求等）“破壁”式地冲破国内改革的难点。在知识产权、竞争政策、政府采购、环境与劳工标准、数字经济、服务业开放等领域，主动学习借鉴并逐步对接国际高标准经贸规则，推动国内市场监管体系、行业标准（如金融、医疗、数据流通）与国际通行做法或先进标准相衔接，提升透明度和可预期性，进而打造市场化、法治化、国际化的一流营商环境，保障各类市场主体公平竞争，保护合法权益。

更重要的是，只有通过“制度型开放”，构建内外透明、持续稳定、可预期的开放型制度环境，降低制度性交易成本，才有可能反向主动输出中国规则，提升中国在全球经济治理中的制度性话语权与新优势，促进国内国际双循环相互促进，不断升级优化产业结构，吸引高端要素资源，尤其是国际顶级人才，最终推动我国经济向高质量发展阶段迈进。

02

“十四五”期间制度型开放的

核心成就与重大进展

正是以对外高水平开放倒逼对内深层次改革的底层逻辑推动下，“制度型开放”在“十四五”期间的成就与进展是相当显著的。

在开放平台建设方面，高标准的制度型开放实现了载体扩容试点的持续升级，贸易便利化与金融制度的持续创新。海南自由贸易港、上海自由贸易区临港新片区、中国（北京）自由贸易试验区等21个自贸试验区（港）累计推出300多项对外规则的改革试点，比如，制造业领域外资准入限制措施全面 “清零”，试点数据跨境流动“白名单”制度，试点跨国公司本外币一体化资金池等。2021年在海南自由贸易港对跨境服务贸易实施负面清单管理模式，2024年推向自由贸易试验区和全国。与此同时，国家服务业扩大开放综合试点示范扩大至20个省市。2025年4月，商务部印发《加快推进服务业扩大开放综合试点工作方案》，提出14项新一轮试点的具体任务，包括并不限于允许外资独资设立医院、会计师事务所、演出经纪机构等。迭代发布5个版本的全国市场准入负面清单，集中清理 4000多件妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法，基本建立起全国统一大市场的 “四梁八柱”。

一系列制度型开放的举措显而易见地释放了大量红利。根据世界银行评估，中国“市场准入“的营商环境指标排名已进入了全球前20名。2024年，我国发明专利授权量达104.5万件，《专利合作条约》（PCT）国际专利申请量连续多年全球第一。2024年，服务业吸收外资占全国实际使用外资比重约七成，服务贸易规模首次突破1万亿美元，创历史新高。业界普遍认为，2025年还会再创新高。人民币国际化取得突破性进展，已成为全球第二大贸易融资货币，按全口径计算为全球第三大支付货币。80多个境外央行或货币当局将人民币纳入外汇储备，我国自主建设的人民币跨境支付系统（CIPS）已覆盖180多个国家和地区，2024全年累计实现跨境人民币支付业务金额175万亿元，有望成为继环球银行金融电信协会（SWIFT）之后全球最重要的跨境清算通道之一。

总之，“十四五”规划纲要将“稳步拓展规则、规制、管理、标准等制度型开放”作为重要任务，在五年实践中以规则之变、平台之新、货币之跃、治理之进持续优化中国营商环境，为赋能下一轮经济全球化的中国优势奠定了深厚制度变革基础。

03

“十五五”期间制度型开放

面临的挑战与障碍

2026—2030年的“十五五”规划阶段，不仅是中国推现实现社会主义现代化强国进程的重要五年，也是大国博弈与竞争白热化的关键五年。“制度型开放”的持续成效，不仅决定着我国高质量发展能否取得新的重大成效，更决定着我国在国际规则的标准竞争中能否在突围中引领与重塑。

在国际规则制定上，“高标准”竞争日趋白热化。欧美国家持续在国有企业竞争中立、产业补贴透明度、知识产权执法、劳工与环境标准、数据自由流动与本地化要求等领域对我国施压，还要通过制定国际高标准（如CPTPP）规则围堵和排斥中国，我国要实现与国际高标准规则的全面深度对接难度加大、过程变长。以碳壁垒与数字鸿沟为例，2026年欧盟碳关税（CBAM）全面生效，要求进口商购买“碳凭证”（当前每吨约90欧元），这将导致我国钢铁出口欧盟成本骤增25%以上，一些铝制品企业被迫在东南亚设厂转移产能。我国对外出口企业平均每家需额外支付200万元的国际机构碳核算标准认证费。再以美欧“数据流通圈”为例，2026年美国《清洁网络协议2.0》要求盟友禁用“高风险云服务”，极有可能导致阿里云、华为云被排除出欧洲公共采购之外。欧美车企在华工厂若无法使用中国“云”智能驾驶平台，被迫增设本地服务器，将陡增研发成本。

在国内改革倒逼上，“深水区”困境将日益凸显。地方保护与事权受限之间的矛盾，将制度型开放在各地贯彻执行进程的难度提升。一方面，许多与开放相关的权限集中在中央层面或纵线管理层面，地方可为的空间较小，这在一定程度上限制了地方在制度型开放中的积极性和主动性，影响了制度型开放的推进速度和效果。例如，在一些需要地方因地制宜制定相关政策的领域，由于地方权限不足，难以进行有效的制度创新和探索。另一方面，地方经济发展的保护主义天然倾向，导致“地方补贴竞赛”和自由贸易区“开放孤岛”现象的普遍存在。比如，为争夺中欧班列货源，不少城市采取了发货地的出口贸易运输补贴；再比如，海南自由贸易港“跨境医疗数据流动”试点难以普遍复制，导致各地医疗机构国际患者流失率居高不下。

更值得警示的是，2026—2030年这五年将是新兴领域（如人工智能、生物制药）的跃升期，国际规则显著缺位面临着全球治理的严重真空。我国在新兴领域的制度型开放，不只是适应新兴领域国际规则对接的陌生挑战，也面临着塑造全球新型规则与吸引全球顶级人才的重大机遇。比如，在人工智能（AI）领域，目前全球70%以上的伦理框架都是欧美国家制定的，我国提出“全球人工智能治理倡议”，但真正领衔AI标准制定的事例并不多。欧美国家在自动驾驶领域推出的“算法歧视性评估”“基因数据生物安全”标准等，都极大提高中国企业自驾技术、中国科学家使用海外基因库的研发成本。

由此可见，“十五五”期间的制度型开放，我国面临着多数人难以预测的治理能力赤字与高端人才缺口。比如，中国精通DEPA、CPTPP等国际协定的专业人才不足2000人，而美国同类人才超过3万人。我国涉外法治人才缺口约8—10万人，而年均有效供给不足3000人。据估计，国际组织中国籍雇员占比仅约2%，低于印度（约4.3%）、巴西（约2.9%），更是远远低于美国（约10%）。全球顶尖AI研究者中超过50%任职于美国机构。STEM专业博士生5年内留美国工作的比例高达60%以上，而来华留学生毕业后在华工作比例不超过15%，且高端人才占比更低。中国仅与11国签署承认境外社保年限、避免双重缴费的双边社保协定，远少于美国与30多国签署的数量。

以上挑战与困境都在倒逼着“十五五”期间国内制度与国际高标准规则对接的深度与广度，我国亟需考虑着进一步全面深化改革的系统集成与协同性，比如数据跨境流动与安全的平衡、服务业深层壁垒的打破、知识产权保护与执行、工作签证与税收制度国际便利性等具体问题。国际环境不确定性与规则博弈加剧，更是加剧着我国参与国际规则话语权之争，尤其在新兴领域国际规则主导权竞争的紧迫性。

04

“十五五”深化制度型开放

的战略路径与具体建议

面向“十五五”期间的挑战与障碍，深化制度型开放需坚持问题导向、目标导向，实施更加主动、系统、高水平的开放战略。

第一，加强顶层设计与统筹协调仍是制度型开放的首要条件。加强对制度型开放的统筹规划，制定科学合理的实施路径和时间表，确保制度型开放有序推进。例如，建立跨部门的制度型开放协调机制，定期召开跨部门与跨地区的协调会议，研究解决制度型开放过程中遇到的重大问题。

第二，坚持强化改革系统集成，加快建设统一大市场。鼓励自由贸易试验区在投资、贸易、金融、数据、人才等要素流动领域进行更大力度、更宽领域的系统集成创新。建立跨区域自贸试验区协同创新机制。深化国内规制一致性改革，全面清理妨碍全国统一大市场和公平竞争的地方法规、政策与隐性壁垒。强化竞争政策基础地位，落实公平竞争审查制度的刚性约束。提升政策执行穿透力，建立制度型开放政策落实的评估、督查和反馈机制，确保国家层面的开放承诺在地方层面有效落地。加强基层执行人员的培训与指导。

第三，要对标最高标准，实施规则规制升级行动。我国早已提出要加入CPTPP。“十五五”期间，要将申请加入CPTPP和DEPA作为制度型开放的总牵引。设立专门机构，系统梳理差距清单，制定国内法规政策调整的路线图和时间表，重点突破国企、补贴、劳工、环境、数据、金融等敏感领域改革。制定实施全国版跨境服务贸易负面清单，大幅缩减限制措施，提升透明度。构建“数据跨境流动分级分类管理+白名单”制度，对低风险数据流动简化程序。积极参与全球数据治理规则制定。

第四，要聚焦关键领域，突破深层次体制机制障碍。推进服务业全方位制度型开放，在教育、医疗、金融、电信、专业服务等领域，实质性放宽外资准入限制和股比要求，着力破除资质认定、执业许可、标准互认等“边境后”壁垒。深化国有企业改革与公平竞争保障，清晰界定不同类别国企的功能定位和考核标准。强化对国企商业活动的信息披露和竞争合规要求。确保各类所有制企业在要素获取、准入许可、政府采购等方面享受平等待遇。打造国际一流知识产权保护高地，完善知识产权司法审判体系，提高侵权法定赔偿上限，探索惩罚性赔偿适用。加强商业秘密保护立法和执法。积极参与全球知识产权治理。

第五，要提升制度性话语权，营造有利外部环境。在世界贸易组织（WTO）改革、气候变化、数字经济、人工智能等新兴领域治理中，提出更多“中国方案”。构建高水平自贸协定网络，加快与更多重要经济体商签高水平自贸协定，将制度型开放成果固化为国际规则。加强国际规则宣传解读与能力建设，向国内市场主体精准解读国际规则及其影响。

第六，要培养与吸引精通国际规则、熟悉国情的复合型人才。据OECD预测，若中国制度型开放达到新加坡的水平，高端人才流入可增加40%以上。为此，通过签证便利化、科研自由化、规则国际化破除系统性壁垒，变得尤为重要。一方面要加强高校和职业院校的国际经济与贸易、金融、法律等相关专业的建设，培养具有国际竞争力的专业人才，另一方面要改革签证与居留制度，优化国际人才税收与社保制度，强化国际人才对华转移技术的意愿，鼓励企业和社会部门引入海外高层次人才，为我国制度型开放的发展提供强大的人才保障。

总之，制度型开放是新时代中国构建高水平开放型经济新体制的必由之路，是应对全球变局、赢得发展主动的战略抉择。“十四五”时期的探索为深化制度型开放奠定了坚实基础，但也面临深层次的体制机制障碍和国际规则博弈的严峻挑战。面向“十五五”，我国需要以更大的政治勇气和智慧，聚焦规则规制对接、系统集成改革、关键领域突破、国际话语权提升和法治保障强化，实施更加主动、全面、高水平的制度型开放战略。唯有如此，方能持续释放改革红利，塑造国际合作与竞争新优势，为全面建设社会主义现代化国家注入强劲动力，并为完善全球经济治理贡献中国智慧与中国方案。

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