赵伟、贾东旭、侯倩楠（赵伟系申万宏源证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

摘要

中央财经委会议提出“统一政府行为尺度”，为“反内卷”赋予新内涵。相比过往，本轮 “内卷” 中地方政府为何成为主要驱动因素，其行为逻辑具体表现在哪些制度性层面？系统分析，供参考。

一、本轮“反内卷”，有何不同？政策更聚焦地方政府行为规范。

相较于 2015 年中央财经领导小组第十一次会议，2025 年中央财经委尤其强调对地方政府行为的规范。对比两份通稿，后者更侧重规范地方政府行为，提出 “规范地方招商引资” 等具体举措。同时，会议将 “五统一、一破除” 调整为 “五统一、一开放”，核心变化体现在地方政府行为规范尺度与对外开放维度。

上述差异的形成，一方面源于 2015 年产能过剩的全局性特征，另一方面与本轮 “内卷式” 竞争中地方政府的深度参与直接相关。2015 年问题源于 “四万亿” 刺激后上游产业过度投资及当时的房地产下行压力；《求是》文章指出，本轮地方政府的行为表现为打造政策洼地、盲目上马项目、设置市场壁垒。

具体来看，本轮 “内卷式” 竞争涉及的行业中，绝大多数需求呈改善或稳定态势，而非恶化趋势。电气机械等行业 2021-2024 年期间的营收与固定资产增速均优于 2017-2020 年期间；汽车等行业营收扩张，而固定资产增速走低。典型如汽车，过去五年地域分布剧变，除技术更替外，亦显地方“内卷”特征。

二、地方政府为何陷入“内卷”？“同步”布局制造业，意在稳经济与对冲财税压力，但产生“合成谬误”。

地产周期下行期，地方政府面临 GDP 增长压力，需寻找能拉动经济增长的产业。2021-2024年，全国商品房销售面积累计下跌 39.7%，房地产投资累计下跌 27.3%，部分地方跌幅尤甚。同时，因隐性债务监管强化，基建投资难有效对冲经济下行压力，地方政府只能在非地产工业、非基建服务业中寻找增长动力。

土地财政退坡阶段，地方政府收支压力陡增，急需扩大税源集中行业规模。地方倾向发展税源富集行业，2021 年制造业和批发零售业税收占税收总额 32% 和 14%，居前两位；税负上，地产、金融居前二，批发零售和制造业列第四、六。增值税的 “生产地课税” 原则，促使地方鼓励制造业集群扩张。

2021 年后，地方政府对中央转移支付的依赖度明显上升。中央对新兴行业的补贴与扶持成为地方政府争夺的对象。2022-2023 年，可再生能源电价附加支出超收入 3579 亿元，实为中央对地方新能源产业的补助。类似情况也出现在转移支付环节，典型如 “节能减排转移支付” 和 “大气污染防治转移支付”。

基于上述三大因素，每个地方政府布局新兴制造业是 “最优解”，但 “合成谬误” 的存在令部分制造业 “供过于求”。2022-2023 年，16 个省份的制造业投资平均增速超过 10%，排名前五的省份平均增速均超 20%；9 个省份的名义工业增加值平均增速超过 5%，排名前五的省份平均增速 10% 左右及以上。

三、地方政府“反内卷”如何对症下药？短期内中央或清理违规政策，中长期引导地方政府树正确政绩观。

地方政府 “内卷式” 竞争首先体现在产业规划高度重合，尤其集中在医药生物、新材料、人工智能、新能源等领域。梳理各地区规划可见，19 个行业出现在 20 个及以上省份的 “十四五” 规划中，其中医药生物涉及 29 个省份，居首；新材料（27 个）、节能环保（26 个）、人工智能（25 个）、新能源（25 个）均位列前十。新能源行业过去五年最典型，在地方政府工作报告中出现频率显著上升。

地方政府通过 “税收优惠” 等政策吸引产业落地或鼓励产业扩大生产规模。各地倾向于比拼政策优惠力度以争夺产业资源，手段包括租金优惠、投产奖励、融资支持、专项扶持等。地方间制造业综合税负存在差异，2023 年全国制造业综合税负（制造业纳税 / 制造业增加值）为 17.4%，31 个省份数据在 9.7% 至 30.1% 之间，除行业布局不同外，亦部分反映各地政策优惠标准不一。

地方间产业规划缺乏衔接，导致重复建设、区域竞争加剧，最终表现为产品价格走低。2020-2024年，电气机械及器材制造业投资年均增长21.1%，部分省份2024年投资规模达 2019 年的 3-4 倍；2019-2024年，汽车前十大集团产量占比从 90.4% 降至 84.9%，2024 年新能源汽车行业集中度有所下降。

这些现象使中央高度重视地方 “内卷” 问题，后续或推出针对性改革举措。短期内，中央或可规范地方政府招商引资行为，严禁违法违规给予政策优惠行为，形成规范招商、良性招商新模式；长期来看，或可转变政府职能，树立正确政绩观，坚决破除地方保护和市场分割，推动要素资源在全国范围内高效配置。

风险提示

政策变化超预期，经济变化超预期。

报告正文

1. 本轮“反内卷”，有何不同？

相较于 2015 年中央财经领导小组第十一次会议，2025 年 7 月中央财经委员会第六次会议更聚焦 “全国统一大市场” 建设，尤其强调对地方政府行为的规范。2015 年 11 月，中央财经领导小组第十一次会议提出 “在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”，由此拉开供给侧结构性改革的序幕。而 2025 年 7 月的中央财经委员会会议，将推动 “全国统一大市场” 建设作为 “构建新发展格局、推动高质量发展的需要”。对比两份会议通稿，后者更侧重对政府行为的规范，明确提出 “规范地方招商引资”“健全有利于市场统一的财税体制、统计核算制度和信用体系” 等要求。

同时，中央财经委员会第六次会议将统一大市场的基本要求从 “五统一、一破除” 调整为 “五统一、一开放”，核心变化体现在地方政府行为规范尺度与对外开放维度。“五统一” 中，“推进商品和服务市场高水平统一” 改为 “统一政府行为尺度”，强化了中央对地方政府的监管；“破除地方保护和市场分割” 改为 “持续扩大对内对外开放”，新增 “对外开放” 表述。

上述差异的形成，一方面源于 2015 年 “供大于需” 的全局性特征，这主要由前期上游领域过度投资与当时房地产市场低迷共同导致。2015 年的 “供大于需” 集中体现为两点：一是 “四万亿” 刺激政策后上游领域的过度投资，二是房地产市场的下行压力。过剩领域主要集中在工业上游，2013-2015 年煤炭开采、石油和天然气开采、石油煤炭及其他燃料加工业、黑色金属冶炼及压延加工业的主营业务收入平均增速均为负值，分别为 - 12.4%、-5.3%、-4.8%、-2.4%。这一时期的产能过剩具有全国性特征，而非地域性因素主导。

另一方面，与本轮 “内卷式” 竞争中地方政府的深度参与直接相关。2025 年 7 月 1 日，《求是》杂志刊发《深刻认识和综合整治 “内卷式” 竞争》一文，对 “内卷式” 竞争模式进行了详尽梳理，指出行为主体主要包括企业与地方政府两类：企业端突出表现为低价竞争、同质化竞争、宣传营销 “逐底竞争”；地方政府方面则体现为人为制造政策洼地、盲目上马新兴产业、设置市场壁垒。

典型如汽车行业，过去五年地域分布剧变，除技术更替外，也体现出地方 “内卷” 特征。2019-2024 年，以传统汽车生产为主的吉林和上海，汽车产量分别下降 138.4 万辆和 94.2 万辆，全国排名分别从第二、第三滑落至第九和第六；而广东、安徽、重庆等新能源汽车产业快速发展的省份，产量分别增长 258.7 万辆、184.4 万辆、116.5 万辆，2024 年位列全国前三。

2. 地方政府为何陷入 “内卷” 式竞争？

第一，地产周期下行阶段，地方政府面临 GDP 增长压力，需寻找能拉动经济增长的产业。2021 年以来，房地产产业链进入深度调整期，截至 2024 年，全国商品房销售面积累计下跌 39.7%，房地产开发投资累计下跌 27.3%。对地方政府而言，不同地区的房地产市场出现明显分化：商品房销售面积累计涨跌幅区间为（-58.0%-4.8%），房地产开发投资累计涨跌幅区间为（-68.3%-20.2%），其中分别有 16 个、18 个省份的下跌幅度超过全国平均水平。

同时，地方政府传统的稳增长抓手 —— 基建投资，因隐性债务监管持续强化，难以有效对冲经济下行压力。第三轮隐性债务化解自 2020 年底启动，本轮化债通过发行特殊再融资券置换地方隐性债务，以实现降低成本、拉长期限的效果。2021 年财政部提出专项债 “穿透式监管”，并出台《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》。2023 年 7 月政治局会议后，第四轮化债一揽子化解工作开启，对债务压力较大地区给予特殊再融资债额度置换隐性债务成为本轮化债的主要方式，同时地方政府融资渠道收紧。地方政府难以通过基建投资稳定经济，只能寻求新的稳增长模式。

地方政府只能在工业（非地产产业链）、服务业（非基建部分）中寻找稳增长动力。地产产业链步入低潮，基建投资增长受化债约束，地方政府稳增长的可选行业有限，主要集中在非地产上下游的工业和非基建的服务业。地方政府在选择时，除首要考虑稳定 GDP 外，第二大影响因素是聚焦于财税获取，财税获取效率较高的行业被选中的概率较大。

第二，房地产步入低潮，导致土地财政下滑，令地方政府收支压力陡增。国有土地使用权出让收入在 2021 年达历史高点 8.7 万亿元后，呈明显收缩趋势，至 2024 年仅为 4.9 万亿元，累计降幅达 44.1%。同时，2021 年地方政府税收对地产的依赖度达 37%，这进一步加剧了地方政府的财政收入压力。此外，地方政府为稳定当地经济，财政刚性支出 “易上难下”，收支压力持续加大。

从上述角度看，地方政府倾向于发展综合税负水平高的行业。除地产、金融外，制造业和批发零售业税负更高、规模更大，更易成为地方政府的发展方向。从行业税收占比看，2021 年制造业和批发零售业税收位居前两位，分别占税收总额的 32% 和 14%。从税负（税收 / 增加值）看，2021 年行业排序为：房地产（28.3%）、金融（27.3%）、租赁和商务服务业（22.9%）、采矿业（19.6%）、制造业（19.4%），可见制造业税负较高。

我国税收以增值税为主，其 “生产地课税” 原则促使地方政府更鼓励当地制造业集群横向和纵向扩张。我国税制以间接税为主，2024 年增值税占税收收入的 38%。增值税采取 “生产地课税” 原则，即企业在哪个地区生产，增值税就主要归属于该地区（中央与地方按 5:5 分成）。在这种机制下，地方政府为扩大税基，倾向于通过保护本地企业、限制外地商品流入来维持本地生产规模。同时，增值税的抵扣链条（销项税 - 进项税）促使地方政府推动 “全产业链本地化”，以避免税源外流。

第三，2021 年后，地方政府对中央转移支付的依赖度上升，中央对新兴行业的补贴与扶持成为地方政府争夺的对象。2022-2023 年，可再生能源电价附加安排的支出明显超过收入，合计达 3579 亿元，这实际上形成了中央对地方新能源产业的补助。可再生能源电价附加基金过去实行 “以收定支”，但为落实对新能源行业的鼓励政策，其支出明显超过收入，中央额外投入资金补贴相关产业发展。类似情况也出现在转移支付环节，地方政府可以通过发展特定产业来获得中央更多的资金，典型如 “节能减排转移支付” 和 “大气污染防治转移支付”。

基于上述三大因素，每个地方政府布局新兴制造业是 “最优解”，但 “合成谬误” 的存在令部分制造业 “供过于求”。部分地方 2022-2023 年制造业投资年化增速超过 10%，工业增加值年化名义增速超过 5%。2022-2023 年，有 16 个省份的制造业投资平均增速超过 10%，其中内蒙古、青海、甘肃、云南和安徽位列前五，平均增速均超过 20%；有 9 个省份的名义工业增加值平均增速超过 5%（全国为 3.0%），西藏、青海、新疆、海南、宁夏位列前五，增速在 10% 左右或以上。各省对制造业的青睐，在全国层面叠加后，产生了重复建设、投资过度等问题。

3. 地方政府“反内卷”如何对症下药？

地方政府 “内卷式” 竞争首先体现在产业规划高度重合，特别集中在医药生物产业、新材料、人工智能、新能源等领域。各省 “十四五” 规划中，产业布局是一大核心要素，各地产业规划中存在大量重复产业。根据对各地的梳理，共有 19 个行业出现在 20 个及以上省份的 “十四五” 规划中，其中医药制造业和生物产业涉及省份达 29 个，位居首位；新材料（27 个）、节能环保（26 个）、人工智能（25 个）、新能源（25 个）均位列前十。

其中新能源行业过去五年的表现最为典型，其在地方政府工作报告中的出现频率显著上升。地方政府工作报告通常会列明当年重点工作，包括现代化产业体系的布局。2020-2021 年，分别有 16、15 个省份在该重点工作中提到 “新能源”；2022 年起，更多省份将新能源纳入当年重点产业布局，2024 年达到 26 个省份的高峰。即便 2024 年 7 月政治局会议提出 “防止‘内卷式’恶性竞争”、12 月中央经济工作会议提出 “综合整治‘内卷式’竞争” 后，2025 年仍有 24 个省份在产业重点任务中提及新能源。

地方政府通过 “税收优惠” 等政策吸引产业落地或鼓励产业扩大生产规模。各地倾向于比拼政策优惠力度以争夺产业资源，手段包括租金优惠、投产奖励、融资支持、专项扶持等。例如，部分地方突破 “两免三减半”（2 年免征、3 年减半征收企业所得税）的常规政策，将增值税、个人所得税等纳入优惠范围，同时在土地供应、购置设备补贴、水电气费用补贴、利息贴息等方面提供便利。

地方间制造业综合税负存在差异，除行业结构不同外，也部分反映出各地政策优惠标准不统一。根据国家税务总局数据计算，2023 年我国制造业综合税负（制造业纳税 / 制造业增加值）为 17.4%，但 31 个省份的该项数据分布在 9.7% 至 30.1% 之间。这种差异虽与当地行业结构相关（如高新技术企业所得税较低、研发费用加计扣除规模较大等），但也客观体现了各地税收优惠标准的不一致。

地方间产业规划缺乏衔接，导致重复建设、区域竞争加剧，最终表现为产品价格走低。2020-2024 年，电气机械及器材制造业投资年均增长 21.1%。在有工业分行业投资数据的 15 个省份中，8 个省份增速超过全国平均水平，其中部分省份 2024 年该行业投资规模已达 2019 年的 3-4 倍。汽车产业方面，2019-2024 年汽车前十大集团产量占比从 90.4% 降至 84.9%，2024 年新能源汽车 CR3、CR5、CR10（即行业集中度指标）均下降超过 1 个百分点。

这些现象使得中央高度重视本轮 “内卷式” 竞争中的地方政府问题，后续或将针对上述问题推出改革措施。短期内，中央或可规范地方政府招商引资行为，将招商引资工作重点从拼政策优惠转变到优化营商环境、提高服务水平上来，严禁违法违规给予政策优惠行为，形成规范招商、良性招商新模式；长期来看，或可转变政府职能，树立正确政绩观，树立算大账、全国一盘棋理念，坚决破除地方保护和市场分割，推动要素资源在全国范围内高效配置。

经过研究，本文发现：

（1）本轮 “反内卷” 与 2015 年供给侧改革的核心差异在于政策更聚焦地方政府行为规范。中央财经委员会第六次会议将统一大市场要求调整为 “五统一、一开放”，突出 “统一政府行为尺度”。2015 年产能过剩是全局性问题，源于上游过度投资与房地产下行；本轮 “内卷” 则因地方政府深度参与，表现为政策洼地、盲目上马产业等。涉及行业中多数需求改善或稳定，如电气机械行业增速向好，汽车行业地域分布变化成为典型表现。

（2）地方政府陷入 “内卷” 源于三重压力：一是 GDP 考核下，房地产与基建受限，需转向非地产工业和非基建服务业，2021-2024 年全国商品房销售面积、地产投资累计跌幅近四成和三成；二是土地财政退坡后，倾向发展高税负行业，制造业和批发零售业税收占比居前，增值税 “生产地课税” 机制加剧扩张；三是对中央转移支付依赖上升，2022-2023 年新能源等领域中央补贴成争夺焦点，最终导致 16 省制造业投资平均增速超 10%。

（3）地方 “内卷” 表现为产业规划高度重合与政策优惠比拼：19 个行业出现在 20 省以上 “十四五” 规划中，医药生物、新能源等领域集中；地方通过税收优惠、租金补贴等争夺产业，导致制造业税负差异显著。重复建设引发产能过剩，如电气机械投资五年增 3-4 倍，汽车产业集中度下降。短期内中央或清理违规政策，中长期或引导地方政府树立正确的政绩观。

风险提示

1）经济变化超预期。海内外形势变化使内需修复偏慢。

2）政策变化超预期。稳增长政策可能会影响内需修复的斜率。