转自：自然资源部

编者按

今天是第35个全国“土地日”。在这个特殊的日子里，我们一起来回顾那些与土地管理相关的重要事件。1986年，土地管理法审议通过；1987年，深圳落下土地拍卖“第一槌”；1988年，首个基本农田保护区划定；2015年，集体经营性建设用地首次入市交易⋯⋯数十年来，在“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策下，一个个历史瞬间留下鲜明的改革印记。在自然资源管理的新阶段，耕地占补平衡制度日趋完善，耕地保护党政同责全面落地，节约集约用地创新持续助力高质量发展，首个国土空间规划体系形成，国土空间用途管制从无到有。自然资源系统不忘初心、牢记使命，品味光荣，赓续辉煌。

土地管理法历经四次修改

上下拉动翻看详细内容

全国“土地日”，是为了纪念土地管理法颁布而设立的。

1986年6月25日，《中华人民共和国土地管理法》经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过，自1987年1月1日起实施，标志着我国土地管理正式步入法治化轨道。这是新中国第一部关于土地管理、调整土地关系的法律。1991年，国务院第83次常务会议决定，把每年的6月25日确定为全国“土地日”。

随着经济社会发展和改革不断深化，土地管理法历经三次修正和一次修订。

根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，土地管理法第一次修正。这次修正具有划时代的意义——删除“禁止出租土地”的内容，增加“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容，拉开了自然资源有偿使用制度改革的序幕。

1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订土地管理法。本次修订以保护耕地为主要目标，确立一系列重要法律制度：废止土地分级限额审批制度，确立土地用途管制制度；确立耕地占补平衡制度；明确规定农民的土地承包经营权受法律保护；提高征地补偿标准，上收征地审批权，确立征地批后“两公告一登记”制度；对中央和地方土地管理职权进行了明确划分。

根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，土地管理法第二次修正。本次修正将第二条第四款“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，并将第四十三条第二款、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十一条、第七十八条、第七十九条中的“征用”修改为“征收”。这次修改是重大的理念进步，体现了尊重物权、保护物权的价值导向。

根据2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》，土地管理法第三次修正。本次修正在充分总结农村土地制度改革试点成功经验的基础上，实现多项重大突破：破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍；改革土地征收制度；完善农村宅基地制度；为“多规合一”改革预留法律空间；将基本农田提升为永久基本农田；合理划分中央和地方土地审批权限；土地督察制度正式入法。（阎炎）

土地拍卖“第一槌”

上下拉动翻看详细内容

深圳博物馆，展柜里摆放着一柄枣红色的樟木槌，标名“1987年深圳土地有偿使用拍卖槌”。这柄拍卖槌曾敲响新中国土地有偿使用第一槌，承载了无数人为改革开放不懈奋斗的梦想与激情。

上个世纪80年代中期，深圳特区建设大面积铺开，财政资金不堪重负、难以为继。1986年11月17日，深圳派团赴我国香港考察。日后敲响“第一槌”的主槌人、时任深圳市土地管理改革办公室主任刘佳胜随团赴港。考察归来，刘佳胜等人迅速拟定《深圳经济特区土地管理体制改革方案》。

1987年5月，深圳市委常委会原则同意土地管理体制改革方案。当年7月1日，该方案出台，明确国有土地所有权与使用权分离，使用权作为特殊商品进入市场，使用者以平等竞争的市场形式（协议、招标、拍卖）取得土地使用权后，在合同规定期内，拥有使用权和收益权，可以转让、出租或抵押。

同年12月1日，深圳市政府在深圳会堂举行了新中国首次土地使用权公开拍卖。

拍卖标的是罗湖区东晓花园8588平方米住宅用地50年的使用权，起拍价200万元。经过20多轮竞价，一槌定音，深房公司以525万元竞得地块使用权。

这一槌，开拓了城市建设资金的来源。土地拍卖模式迅速推广全国，推动我国城镇化率从1987年的25.32%增长到2024年的67.00%。

这一槌，改变了城市居民的财富结构。次年，深房公司建成东晓花园。目前该小区增值约30倍。经过30多年快速发展，房地产在我国家庭总资产中的平均占比超过60%。

这一槌，也促成了我国宪法和土地管理法修改。1988年4月12日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，将宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。

由此，土地资源无偿、无期限、无流动的时代一去不复返。

“第一槌”的故事发生在深圳，其意义远不止于深圳，远不止于过去。

启示一：历史的进步从来不会一蹴而就，背后总有先行者的艰辛探索。

1981年12月24日，广东省人大常委会公布《深圳经济特区土地管理暂行规定》，在全国率先推行土地有偿使用。1982年，深圳特区率先按城市土地等级收取不同标准的使用费。1987年11月，国务院批准原国家土地管理局提交的报告，在深圳、广州等地进行土地使用制度改革试点。这正是敲响“第一槌”的底气。

启示二：与其说我们解放了市场，不如说解放了我们的思想。市场之门打开不易，主动拥抱胜于固步自封。

启示三：改革开放只有进行时没有完成时，改革永远在路上。开放的大门越开越大，市场的路子越走越广。

重温“第一槌”，我们可以从中汲取勇毅、智慧和信心。（刘剑）

首个基本农田保护区划定

上下拉动翻看详细内容

在湖北省监利市毛市镇老河村，田埂边一块一米多高的红色石碑上，“全国基本农田保护发祥地”11个金色大字格外醒目。与之相呼应，该市周老嘴镇鲁桥村田边一块水泥制的碑上刻着“基本农田保护区六不准”。

纪念碑背后，是我国第一块基本农田和首批基本农田保护区划定的历史。

监利有着“全国水稻第一县”的美誉。1988年年初，刘汉尧成为原监利县土地管理局最早的四名工作人员之一，是我国第一块基本农田划定的亲历者。

当年刘汉尧调研发现，除农村集体建设用地外，国家基建、农民建房、退耕还林等用地需求导致耕地锐减。对此，他多方探究形成耕地保护首先要保护好高产农田、要按照平衡的原理去保护基本农田的想法，并在《中国土地》杂志发表《人地生态平衡构想》一文。

该文引起了原国家土地管理局的重视。随即，原荆州地区土地管理局安排刘汉尧尽快编写一个具有可操作性的基本农田保护方案。方案形成上报之后，荆州局从法律、学理、可行性、可操作性以及可持续性等方面逐字逐句分析研讨。

同年3月，原荆州地区行署和监利县政府在周老嘴镇进行试点，首次提出“基本农田”概念：按照商品粮定购任务和保障农民“口粮”的基本需求，测算并划定一定数量、一定区域的高产农田予以保护。由此，全国第一块基本农田保护区划定，涉及鲁桥村等17个村，共37792亩，明确保护区内原则上不许改变用途，并实行不准建房、不准葬坟、不准挖沙取土、不准扳砖烧窑、不准毁田造林、不准乱挖鱼池，即“六不准”。

试点开创性地建立了一套较为科学的基本农田保护区划定模式。1989年5月25日，全国基本农田保护区现场会在荆州召开，推广“监利经验”。1992年2月，国务院批复在全国开展基本农田划区工作。1994年，国务院颁布了《基本农田保护条例》，对基本农田实行特殊保护。1998年修订的土地管理法，将实行基本农田保护制度作为一项重要内容。

作为全国五个试点之一，监利从2009年3月起开展了划定与保护永久基本农田工作，第一块基本农田保护区被纳入其中，实施最严格的保护措施。

2009年12月6日，原国土资源部、原农业部、湖北省政府共同在监利设立了“全国基本农田保护发祥地”纪念碑，以此纪念基本农田保护制度实施20周年。

截至目前，包括全国第一块基本农田在内，监利永久基本农田保护面积已经增加到246.76万亩，耕地等别在三级以上。

2022年，自然资源部会同有关部门组织各地开展了新一轮永久基本农田划定工作，将全国国土空间规划纲要确定的15.46亿亩永久基本农田保护任务落地落图，实行严格管控。2024年，永久基本农田查询平台正式上线，国家层面首次在互联网上向社会提供永久基本农田查询服务。

从基本农田到永久基本农田，创新从未止步，特殊保护也更为严格。这正是重温第一块基本农田划定历史的意义所在。（方黎明）

耕地占补平衡管理持续完善

上下拉动翻看详细内容

改革完善耕地占补平衡管理，是守牢耕地保护红线的重要举措。

2024年《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》发布，将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。随后，《关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》印发，在调整完善占用耕地补偿制度、改进占补平衡管理方式、强化补充耕地管理等方面进一步明确要求。

至此，我国耕地占补平衡管理实现了从非农占用到各类占用耕地行为的全覆盖。耕地占补平衡制度从最初非农建设“占多少，补多少”的总量平衡，演变为对各类占用耕地行为从数量、质量、生态三维考量的综合治理。

在我国城镇化快速推进的浪潮中，耕地占补平衡作为土地管理的重要制度，20余年来始终秉持着发展与保护的平衡之道。

1997年，中共中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，提出各省（区、市）保持耕地总量动态平衡的要求，明确了耕地占用与开发、复垦挂钩的原则。1998年修订土地管理法时，明确提出国家实行占用耕地补偿制度。2001年，31个省（区、市）首次全部实现建设占用耕地当年占补平衡。

2004年，如何确保补充耕地质量，成为新的政策焦点。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求，各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。2006年6月，《耕地占补平衡考核办法》出台，按照农用地等级折算系数来衡量耕地占补平衡，把质量因素纳入耕地占补平衡考核指标。

2009年，《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》提出，有条件的地区可积极探索耕地占补平衡市场化运作方式。市场调节方式的引入，提高了耕地占补平衡的实效。

此后，针对实际工作中的问题，有关部门围绕耕地占用、耕地补充、资金落实、监管机制等方面逐渐完善耕地占补平衡制度。2017年《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》对耕地占补平衡管理进行了系统规范。当年，《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》提出，建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制，通过“算大账”方式，落实占一补一、占优补优、占水田补水田，促进耕地数量、质量和生态“三位一体”保护。

随着耕地减少原因日趋多元、耕地后备资源日渐匮乏，加之保护生态的刚性约束，开垦宜耕未利用地补充耕地难度越来越大。这些问题亟须系统改革来解决。对此，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确，改革完善耕地占补平衡制度，各类耕地占用纳入统一管理，完善补充耕地质量验收机制，确保达到平衡标准。

回望耕地占补平衡政策实施的20余年，我国在城镇化率达到67%的同时，连续多年实现耕地数量稳中有增、质量持续提升，占补平衡既保障了发展用地，又留住了沃土乡愁。（赵婧）

18亿亩耕地红线的由来

上下拉动翻看详细内容

习近平总书记高度重视耕地保护工作，多次作出重要指示，强调像保护大熊猫一样保护耕地，确保18亿亩耕地实至名归。那么，18亿亩耕地红线是如何确定的呢？

1992年～1993年，各地“开发区热”、房地产热造成大量耕地占用，一年时间耕地锐减830万亩。1986年～1995年，我国城乡建设所导致的耕地净减少面积超过2000万亩。耕地面积的急剧减少引发人们的担心。1994年，美国世界观察研究所所长莱斯特·布朗发表了一篇题为《谁来养活中国人》的文章，引起广泛关注。

1997年，中共中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，提出实施严格的基本农田保护制度和耕地总量动态平衡。1998年，土地管理法修订，确立了土地用途管制等一系列重要的法律制度，对土地实行计划配置，将土地审批权上收至省级以上人民政府。

2005年启动第三次土地利用总体规划修编时，全国的耕地数据为18.3亿亩，这是后来划定18亿亩耕地红线的依据之一。2006年，国家统计局与原农业部基于当时人口、粮食亩产与复种指数等综合因素，计算出若确保2010年和2030年我国粮食自给率稳定在95%以上，至少需要18亿亩耕地。

2007年3月5日，时任国务院总理温家宝在第十届全国人民代表大会第五次会议上作政府工作报告时指出，一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。

2008年8月13日，国务院常务会议审议并原则通过《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，明确规划期内努力实现的土地利用目标包括：坚守18亿亩耕地红线。全国耕地保有量2010年和2020年分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。

新时代新征程，18亿亩耕地红线仍是我们坚守不渝的使命担当。

2022年10月，党中央、国务院批准印发的《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》明确，全国耕地保护任务目标为18.65亿亩，保持到2035年不变。

2022年10月16日，习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告中提出，牢牢守住18亿亩耕地红线。（刘剑）

“集体经营性建设用地入市”第一宗

上下拉动翻看详细内容

浙江省德清县莫干山镇南路村专门辟出一处空间进行历史的记录和展示：

资料照片、循环播放的中央电视台新闻、原中国国土资源报的头版头条报道⋯⋯勾勒出我国农村集体经营性建设用地入市第一宗的来龙去脉。

2013年，莫干山镇居民赵建龙看好德清的区位优势，“买下”南路村山脚下的一幢闲置镇办企业旧厂房，准备建设酒店，事后才知道，按照当时的法律规定，农村集体经营性建设用地只允许集体使用，自己“买下”的土地无法办理登记手续，既不能重新建设，也不能改变用途，只能白白“晒太阳”。

两年后，迎来转机。

2015年2月，德清成为全国首批农村集体经营性建设用地入市改革试点。当年8月19日，赵建龙以协议价307.1万元取得前述地块（40年商服用地）的使用权，随后取得不动产权属证书，顺利将其改造成民宿酒店，不经意间促成了全国首宗农村集体经营性建设用地入市。如今，尽管酒店已经易主，但这块土地已经成为历史的见证。

早在2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要建立城乡统一的建设用地市场。

抓住这一历史机遇，德清至今已累计入市集体经营性建设用地329宗共2532亩，成交总额达10.17亿元，集体收益7.89亿元，惠及农民群众23万余人。土地增效、农民增收、集体壮大、产业升级、基层治理加强⋯⋯试点目标逐渐实现。

继德清之后，各试点地区聚焦建立城乡统一的建设用地市场，健全同权同价、流转顺畅、收益共享的集体经营性建设用地入市制度。

试点先行，改革推进，修法跟上。

2019年，修正的土地管理法第六十三条，从法律层面对集体经营性建设用地入市加以明确：土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

改革，于法有据，逐步深化。

2023年3月，《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》将试点地区名单拓展至全国范围。仅仅一年，各试点地区集体经营性建设用地入市共719宗、13138.76亩，成交金额达185.2亿元，缴纳增值收益调节金达22.98亿元。入市累计带动产业投资规模达1441.57亿元，提供就业岗位达39645个，解决农村脱贫人口就业惠及6129人。这为乡村发展提供了用地保障，吸引了更多社会资金惠农兴农，有力促进城乡要素双向流动，推动城乡融合发展。（方黎明）

节地技术与节地模式层出不穷

上下拉动翻看详细内容

从城市地下空间的立体开发到乡村土地的复合利用，从产业园区的循环经济模式到紧凑型社区规划，各类节约集约用地创新实践不断涌现。

过去八年，原国土资源部、自然资源部先后发布了四批节地技术和节地模式，大力推进土地资源节约集约利用。

2017年10月，《节地技术和节地模式推荐目录（第一批）》聚焦工矿仓储用地、交通运输用地、停车场（楼）用地、城镇区片综合开发用地、耕地保护等多个领域推广17个案例。同时，明确提出将节地技术和节地模式推广应用作为重要内容，纳入节约集约示范省和模范县（市）创建工作，鼓励地方探索在土地出让方案中明确节地技术和节地模式适用要求、支持措施和违约责任等内容。

城市空间日益紧张，地下空间的开发利用成为节地的重要方向。2020年1月，自然资源部发布《轨道交通地上地下空间综合开发利用节地模式推荐目录》，聚焦地下空间开发利用、城市轨道交通地上地下空间综合开发，推广6个案例，鼓励了各地在城市轨道交通建设中充分挖掘地上地下空间的潜力。一些城市探索建设地铁上盖物业，将交通功能与商业、居住等功能相结合。

2022年1月发布的《节地技术和节地模式推荐目录（第三批）》，囊括了工业厂房、基础设施建设、新能源环保产业、地上地下空间综合开发利用、城镇低效用地再开发、农村集体建设用地节约挖潜共6种类型节地技术和节地模式，向全国推广23个案例。

同时，一些地方将目光投向城镇低效用地再开发和农村集体土地节约挖潜。通过对老旧厂房和低效用地的改造升级，实现土地二次开发；通过合理规划和整治，提高了农村集体土地利用效率，为乡村振兴提供了土地保障。

2024年6月，《节地技术和节地模式推荐目录（第四批）》共推广基础设施、公共服务设施、产业园区及工业项目、城乡高质量发展领域节地技术和节地模式38个，引导各地实施“用存量换增量”“用地下换地上”“用资金、技术、数据换空间”。

由此开始，数字化、智能化在节地工作中得以推广应用。新型节地技术与节地模式以智慧化、生态化、集约化的创新理念，实现了经济效益和生态效益的有机统一。

成效在节约集约示范省和模范县（市）创建中得以显现。2022年8月，全国自然资源节约集约示范县（市）创建认定工作正式开始，次年1月发布的全国首批258个自然资源节约集约示范县（市）名单中，土地资源类共183个，各示范县（市）围绕城市建设、产业发展、基础设施和乡村振兴等方面积极探索节约集约模式、技术、制度和管理创新，形成了一批可复制、可推广的模式机制和制度经验。

持续的探索创新，让节地技术和节地模式不断涌现，也让我们有信心期待节约集约用地成为一种全社会自发自觉的风尚。（方正飞）

党政同责扛牢“国之大者”

上下拉动翻看详细内容

食为政首，地为根基；党政同责，重若千钧。

习近平总书记强调，要采取“长牙齿”的硬措施，全面压实各级地方党委和政府耕地保护责任，中央要和各地签订耕地保护“军令状”，严格考核、终身追责，确保18亿亩耕地实至名归。

党政同责，意味着不仅仅是政府“一把手”要负责，党委书记更要切实负责，各级党委和政府主要负责人“终身追责”。耕地和永久基本农田保护任务带位置足额分解下达，中央和地方签订耕地保护目标责任书，省、市、县、乡、村逐级签订责任书，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。

2024年，耕地保护党政同责首考落地。新一轮党政同责考核，将在原有基础上进一步精简优化，党政同责的考核制度框架随之不断完善。

党政同责之“责”，从治理角度来看，党委的责任主要在于决策部署和督促落实，政府的责任主要在于全面贯彻落实党委的决定。党政同责不仅仅是增加了一重责任主体，更大的意义在于，最严格的耕地保护制度从决策部署的源头“长牙齿”。

实行耕地保护党政同责，已有探索性的实践基础。根据《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，我国从2005年起探索形成各级政府一把手负总责的耕地保护责任目标考核制度。如今，“不仅政府一把手要负责、党委书记也要担责”的耕地保护党政同责实现路径越发明晰。

2021年4月30日，中央政治局会议强调，要压实地方各级党委和政府责任，实行党政同责，从严查处各类违法违规占用耕地或改变耕地用途行为，遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”，对在耕地保护方面有令不行、有禁不止、失职渎职的，要严肃追究责任。

2022年中央一号文件明确释放“实行耕地保护党政同责，严守18亿亩耕地红线”的政策信号。同年2月《安徽省落实最严格耕地保护制度的若干措施》发布，强调耕地保护党政同责，省、市、县、乡、村每年层层签订耕地保护目标责任书，实行一票否决，且党政主要负责人“终身追责”。

2023年中央一号文件再次鲜明强调“严格省级党委和政府耕地保护和粮食安全责任制考核”。此后，多地探索依托田长制来压紧压实各级党政一把手的耕地保护责任。

2024年粮食安全保障法实施，“党政同责”首次写入法律。此前，我国新修订实施的《粮食流通管理条例》首次将“粮食安全党政同责”在行政法规中加以明确规定。

中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手中。党政同责，就是要饭碗一起端，责任一起扛，推动形成“党政负责、部门联动、村集体带动、农民主动和多方参与”的耕地保护新格局，确保中国碗装满中国粮。（毛志红）

“多规合一”国土空间规划体系基本形成

上下拉动翻看详细内容

生态文明建设征程上，“多规合一”改革蹄疾步稳。经过多年努力，我国首个国土空间规划体系基本形成。

2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确，建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制。

2015年，《生态文明体制改革总体方案》提出，构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。

“建立空间规划体系并监督实施”，是2018年机构改革赋予自然资源部的重要职责。按照2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，以往同时存在的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划，逐步融合为统一的国土空间规划。

2022年，我国首部“多规合一”的《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》对全国国土空间作出全局安排。《纲要》以“三调”数据为底数，统筹划定落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，优化农业、生态、城镇等功能空间，是生态文明体制改革的重要实践成果。

随着顶层设计完成，各级各类国土空间规划编制批复提速。

长江经济带—长江流域、京津冀、黄河流域等区域（流域）国土空间规划落地。部分超大特大城市编制实施都市圈国土空间规划，推进发展方式转变。

从2023年全国首个省级总规、首批设区市总规以及首批县级总规在江苏相继问世，到如今，全国省、市、县各级总体规划基本批复完成，进入全面实施阶段。在此基础上，各领域专项规划逐步纳入“一张图”统筹管理，在各层级上与总体规划形成“1+N”的工作格局。各部门齐心协力保障国家发展规划目标任务落地。详细规划改革方向逐渐明确，各地面向全域、面向实施、面向存量，分区分类编制详细规划。

各级各类国土空间规划落地实施，促进资源要素在区域和城乡之间合理配置，为夯实国家空间安全提供根本保障。美丽中国的新图景，逐渐从蓝图变成现实。

在城市，规划引领城市更新，基础设施不足的老城区、空间利用混乱的城中村、沉寂的历史文化街区，在空间结构调整中重新焕发活力，更好地匹配人民群众的不同需求。在乡村，村庄规划配合“通则式”管理规定，将建设活动统筹在国土空间规划体系的管控下，以空间布局优化促进产业兴旺、生态宜居、治理有效。

当前，主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间体系基本建成。站在更高起点上深化“多规合一”改革，需要在推动城乡融合发展的历史进程中，让国土空间规划真正能用、管用、好用，更好地服务于人与自然和谐共生的中国式现代化建设。（阎炎）

国土空间用途管制从无到有

上下拉动翻看详细内容

统一行使所有国土空间用途管制是党中央赋予自然资源部门“两统一”核心职责之一。随着我国国土空间用途管制实现从无到有、从土地到空间的历史性突破，一个覆盖农业、生态、城镇空间的全域全要素全流程用途管制制度体系初步形成。

1986年，中共中央、国务院印发《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，将“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”确定为基本国策。当年，土地管理法颁布。

1998年修订的土地管理法明确，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。由此，用途管制逐渐扩大到林地、草地、水域和城乡建设用地。

随着国土空间精细化管理的内生需求日益强烈，原有土地用途管制制度缺乏对空间发展格局的总体安排以及山水林田湖草沙生命共同体的系统保护等问题显现。

党的十八大以来，党中央部署“多规合一”改革，提前谋划建立国土空间用途管制制度。从党的十八届三中全会首次提出国土空间用途管制，到党的十九届三中全会明确组建自然资源部履行“两统一”核心职责，再到党的二十届三中全会提出建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度，国土空间用途管制制度逐步确立。

2019年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确建立“五级三类”的国土空间规划体系。新的国土空间规划将实现全域全要素覆盖，为国土空间用途管制制度改革提供了基本前提和依据。

自然资源部紧锣密鼓地开展国土空间用途管制的顶层设计，制定了占用耕地、林地、草地、水域、海洋等许可要求和审批程序，以及各类型自然资源之间的相互转化要求；同时，不断健全用途管制制度，围绕支撑经济社会高质量发展持续做好用地要素保障。

至此，统一实施国土空间用途管制取得阶段性成效：

——更好落实了生态文明制度建设要求。构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，变自然生态各要素的多头管制、分散管制为统一管理，以实现对山上山下、地上地下、城市农村、陆地海洋及流域上下游的统一保护、统一修复。

——更好优化了国土空间开发保护格局。用途管制引导要素落位和合理流动，构建高质量发展的区域经济布局和国土空间开发保护新格局。实施差异化用途管控，推动要素有序流动和有效配置，提升国土空间承载能力和整体效率。

——更好推动了自然资源利用方式转变。以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，真正落实新发展理念，以有限的土地资源保障更为长远的可持续发展，以更小的资源消耗支撑更大规模的经济增长。（黄薇）

漫画

文字编辑

新媒体编辑

|

宋梅

阎炎

陈平