核心观点

　　进入“十五五”时期，我国仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，经济社会发展虽然具备很多有利条件和积极因素，但困难仍然较多，各种挑战不能低估。这些问题和挑战既受到国内外环境深刻变化的影响，又涉及微观层面的企业治理，也涉及宏观层面的制度设计，重点需要从布局、结构、管理等方面加以完整梳理和系统分析。

杜国功

　　立足“十四五”即将收官、“十五五”谋篇开局的关键节点，需要深入分析“十五五”时期新的阶段性特征，正视问题短板弱项，科学确定发展目标，明确重点任务举措，坚定不移推动国有经济实现量的合理增长和质的有效提升。

　深刻理解“十五五”时期国有经济面临的阶段性特征

　　第一，发展承上启下这个关键时期，使命重大。

　　“十五五”时期仍处在新发展阶段。经过“十三五”“十四五”时期的努力，我国经济实力、科技实力、综合国力跃上新台阶，在新发展阶段，站在了新的历史起点上。国有经济在“十五五”时期所面临的阶段性特征，仍然是新发展阶段的特征特点。新发展阶段的发展环境、发展难题仍然需要在“十五五”时期积极面对；新发展阶段的发展主题、发展任务仍然需要在“十五五”时期接续推进。

　　“十五五”时期具有承上启下的特殊重要意义。以2020年为起点，到实现2035年远景目标，跨越“十四五”“十五五”“十六五”三个五年规划时期。“十五五”时期上承“十四五”时期，下启“十六五”时期，是推动实现2035年远景目标的关键时期，也是争取更多主动权、谋求更大确定性、实现更高质量的重要时期。

　　“十五五”时期国有经济作用发挥关系全局。在“十五五”这一重要时期内，国有经济既需要在夯实社会主义制度物质基础，调节宏观经济运行，推动产业升级、技术进步，保障国家安全、社会公平等方面发挥更大作用，也需要促进公有制经济与非公有制经济协同发展、相互促进，全力支撑新型工业化与中国式现代化。

　　第二，国际环境制约因素增多、影响加深。

　　贸易与市场准入壁垒更多趋势明显。以美国外国投资委员会审查、欧盟外国投资审查等机制为代表，对基础设施、能源、通信等领域投资加大限制力度。WTO改革、CPTPP等力推减少政府补贴和行政垄断，IMF、OECD等多边机构倡导推行国有企业改革，要求遵守竞争中性原则，我国国有经济面临非关税壁垒的挑战日益增大。

　　商品与资源价格波动震荡加剧。国际能源、资源、粮食等大宗商品价格波动水平加剧，特别是资源民族主义抬头，资源输出国的锂、稀土等资源国有化政策收紧，既威胁我国国有企业的海外资源权益，也会影响我国原材料成本和海外项目利润。

　　全球治理与舆论环境更加严峻。西方发达国家强化反腐败和数据安全等领域的立法，在跨境数据流动、碳关税、绿色标准、人工智能伦理治理等新兴领域构建排他性规则，实施全生命周期追踪机制，使得国有经济面向国际化经营的合规成本与治理投入大大增加。

　　第三，国内改革发展要求迫切、挑战加大。

　　宏观经济增速放缓趋稳。传统基础设施建设、房地产等领域投资总量和增速都出现下降，国有经济涉及的基建、房地产等诸多行业订单减少、市场萎缩已成事实，使得国有经济在这些领域的增长空间收窄，营业收入和利润水平大大承压。

　　经济转型调整升级压力较大。国有经济中，分布在能源、钢铁、制造、煤炭等传统重资产行业的产能过剩问题依然突出，低碳转型和数字化、绿色化改造任务繁重，新能源、人工智能、高端装备等战略性新兴产业亟待加速布局，这些都倒逼国有经济要向消费、科技、服务主导的布局结构加快转型升级。

　　人口老龄化劳动力成本上升。“人口数量红利”减弱释放有限，劳动力总量供给减少，人才队伍结构失衡，技术工人出现断层，人力成本持续攀升，国有经济面临“招工难”“招工贵”，难以支撑产业转型的人力资源需求，也影响生产经营的稳定性和持续性。

　“十五五”时期国有经济需要解决的主要短板弱项

　　第一，国有经济布局仍需优化。

　　一是国有经济行业分布范围的优化。一方面，国有经济在电力、石油化工、冶金、煤炭等领域牢牢占据主导地位，具有较强的影响力和控制力；另一方面，国有经济在国民经济行业领域依然分布过宽过广，业务交叉重叠和盲目投资、重复投资的现象没有根除，布局小散乱弱、资源分散无序、缺乏竞争优势等问题不容忽视。二是国有经济区域分布的优化。国有企业集团总部和主要资产集中在东部区域，而中西部区域多为资源型、低附加值分支机构等。一些骨干科研力量和重点任务主要集中在东部区域，中西部区域提供配套设备或辅助材料，技术转移承接不够顺畅有力，区域间资源配置效率不高、协同不足。三是国有经济全球战略布局的优化。服务国家发展战略需要，应对不确定不稳定因素，在海外资源基地、重要港口节点、战略通道点位、关键矿产资源、国际物流网络以及掌控国际规则标准、话语权等方面，强支撑、能控制、可持续、有针对性地积极主动前瞻布局力度还需要着力加大。

　　第二，国有经济结构调整仍需加深。

　　一是传统产业和新兴领域的结构调整。国有经济大量沉淀在石油、煤炭等能源行业，钢铁、化工等重工业，以及铁路、公路等基础设施建设等传统领域，对数字经济、生物医药、人工智能等新兴产业的布局还需要进一步提速。二是一些行业产业市场集中程度的结构调整。一些行业产业集中度偏低，专业化整合推进缓慢，转型升级发展滞后，甚至陷入“内卷式”竞争，无法积累发展动能，既拖累行业发展水平，又造成行业无序竞争。三是核心功能和核心竞争力的问题。从重点行业的情况看，石油、钢铁、冶金、煤炭、粮食等行业的国际话语权和定价权还不够；部分行业“卡脖子”问题依然突出，在关键基础零部件、元器件、关键基础软件等方面还存在短板瓶颈；从功能地位作用来看，国有经济总体资产规模大，但资产收益率不高、创新动力不足、低水平同质竞争等因素依然制约着高质量发展成效。

　　第三，国有经济管理战略协同仍需加强。

　　一是国有经济引领作用仍需增强。既要推动国有经济实现高质量发展，也要引领带动非公有制经济发展，特别要为非公有制经济提供技术领先、优质高效的基础设施服务，通过合作承担国家重大项目，推动形成“国民共进”“有序竞合”“互利共赢”的良好发展格局。二是国有经济管理质量仍需提升。涉及国有经济的有关数据和信息分散在有关部门和单位，尚未实现集中统一管理和使用，不利于完整、准确、客观地把握国有经济总量、结构和分布情况。国有企业管控模式、组织架构和管理方式还不能完全与企业发展实际相衔接、与业务发展需要相适应，推进亏损企业治理、缩短产权链条、压缩管理层级、减少法人户数措施还需要持续深入推进。三是管理部门协同力度仍需加大。各有关管理部门如何聚焦服务国家战略，推动国有经济发挥整体优势、比较优势，实现经营性国有资产统一监管，发挥国有资本经营预算带动作用，还需要形成广泛共识，采取务实、有力、有效的举措。出资人监督、纪检、巡视巡察、审计、财会和职工、社会等各方监督力量还没有真正形成有机整体。

　　面向“十五五”时期推进国有经济高质量发展的战略举措

　　第一，以三个集中推进布局结构优化调整。

　　一是聚焦三个集中健全完善制度机制。制定细化重点行业和关键领域国有经济布局结构优化调整的工作指南或操作指引，逐步建立完善坚持三个集中推动国有经济布局结构优化调整的考核、评价、监测、反馈、督导、调整的制度体系和管理机制。二是着力提升国有经济资源配置效率。推动不同区域国有经济根据区域资源禀赋、特色优势以及产业链上下游特点加强合作，促进东、中、西部间产业梯度转移和合理布局。增强资本、技术、人才等各类要素全球化配置能力，优化对外投资方式和投资结构，聚焦重点国家（地区）、重点领域和重点项目深耕细作。主动适应制度型对外开放要求，对照国际规则、规制、管理、标准，逐步引领国际标准、产业规范、行业技术规则。

　　第二，传统产业升级和新兴产业培育并重。

　　一是加快推动传统产业转型升级。积极运用新技术改造提升传统产业，推动产业高端化、智能化、绿色化。指导和支持用数字化、智能化、绿色化为传统产业赋能，应用先进技术，采用更高标准，推广更快流程，提高附加价值，不断向产业链价值链中高端迈进。围绕实现国家“双碳”目标，推动国有企业加大绿色低碳技术研发和推广力度，实现传统产业清洁低碳转型。加大技术改造、设备投入和工业互联网等新技术的应用力度，推动数字化技术与企业生产经营管理深度融合。二是发力前瞻性战略性新兴产业。加大对承担任务重、资金需求大、投资周期长的项目给予国有资本经营预算和业绩考核等政策支持的力度。充分发挥国家级基金投资的引导带动作用，吸引更多社会资本投向前瞻性战略性新兴产业，鼓励支持国有企业优化产业组织模式，激发激活原始性、基础性、关键性的创新创造。

　　第三，推进科技创新和产业创新深度融合。

　　一是以科技创新促进产业创新。科技创新进入前所未有的密集活跃期，科学研究范式正在发生深刻变化，从基础研究、应用研究、技术研发到产业化的边界趋于模糊。要鼓励支持基础科学创新和颠覆性技术创新，努力攻克关键共性技术和前沿引领技术，改进创新生产工艺流程，推动科技创新向产业创新迈进，不断以科技创新催生新产业、新业态、新模式。二是以产业创新助力科技创新。聚焦国有经济高质量发展的重点领域和薄弱环节，为确保重要产业链供应链自主安全可控提供科技支撑。要营造弹性包容的创新创造生态，大力实施产业创新引领重点工程，完善优化联合创新体制机制，依托国有经济产业基础优势和超大规模市场优势，促使更多科技成果从样品变成产品、形成产业。

　　第四，增强各管理部门协同形成整体合力。

　　一是厘清有关管理部门的职责边界。聚焦服务国家重大战略，强化国有企业独立法人的主体地位，各有关管理部门支持促进企业自主经营和自我发展，依法依规保障各类经营主体平等使用生产要素、公平参与市场竞争。探索、建立、健全国有企业履行战略使命的评价制度，在更大范围、更宽领域、更高水平层面，以重大战略任务、重大改革举措、重大工程项目为牵引，一体部署、一体推进国有经济高质量发展。二是全面加强改进国有经济管理。涵盖政策制度有效供给、现代化产业体系建设、新型工业化、原始创新、战略性新兴产业发展、资源能力要素配置、统计评价指标体系建立等方面，建立形成重点任务工作协同、政策规定相互支撑、信息资源互通共享的战略协同机制。着力形成破解制约国有经济高质量发展的体制机制障碍的强大合力，发挥国有经济的整体优势，提升国有经济的整体效能，增强国有经济的整体功能。

　（作者系国务院国资委研究中心党委副书记、纪委书记）