来源：人大CMF

屠新泉  对外经济贸易大学中国WTO研究院院长

以下观点整理自屠新泉在CMF宏观经济热点问题研讨会（第106期）上的发言

本文字数：5696字

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一、特朗普贸易政策的误判与调整

去年11月，笔者曾参与一次关于特朗普贸易政策的讨论，并对其进行了预判。然而，从当前的实际情况来看，当时的预判存在诸多误判，尤其是自身对形势的判断存在较大误差。究其根本原因，在于高估了特朗普的理性。在其第一任期内，我们已经为此吃过亏，但到了第二任期，仍未充分估计其非理性。今年上台后，特朗普在诸多领域采取了一系列行动，这些行为不仅局限于贸易领域，还涉及其他诸多方面，均超出了正常人的思维范畴。因此，从特朗普的贸易政策，尤其是4月2日所谓的对等关税政策来看，其行为实属任性妄为，完全无视经济学与政治学的理性逻辑，是一种极为疯狂且超出理性范畴的做法。

从另一个角度来看，特朗普又表现出一定的理性或务实性。在遭受现实挫折后，他能够迅速调整策略，其自称“身段灵活”也反映了这一特点。正如前文所述，4月2日公布对等关税政策后，相关措施已经多次调整。其中，对中国而言，最大的调整源于中美日内瓦会谈取得的成果。此次会谈成果出人意料地迅速且显著，其规模之大超出了大多数外部观察人士和学者的预期。

从事后总结来看，中美关系的发展反映了两个基本事实。首先，中美双方均无意愿或未准备好与对方彻底脱钩，尤其是美国方面表现得更为明显。尽管特朗普在4月2日表现出极大的决心，甚至将其称为“解放日”，并在当时接受媒体采访时声称这是美国的长期既定方针且不会改变，但从最终结果及政策变化来看，他实际上随时都在调整立场。这表明他并未真正准备好与中国彻底脱钩。其次，所谓的加征关税提高至145%的举措，完全是情绪驱动的结果，缺乏任何理性计算。特朗普因中国采取报复措施而选择反报复，进而将自己置于无路可退的境地，这完全是误判所致。此外，曾有国内部分人士认为这是特朗普的阴谋，尤其是在美国豁免其他国家关税之后，许多人将其视为特朗普的算计。甚至特朗普政府内部一些人也声称这是他们的计划与计谋。然而，从实际结果来看，这既无阴谋也无计划，实际上是特朗普的政策失控，导致局势完全脱离了预期轨道。

第二，关于彻底脱钩或短期内硬脱钩对美国的冲击，至少从短期来看，其影响远远大于对中国的影响。美国的承受能力以及特朗普的承受能力均低于我们的预期。原本预期特朗普会至少坚持数月，甚至半年，毕竟其在加征关税之前曾言辞强硬，按理应观察一段时间后再做调整或进行谈判。然而，结果出乎意料，美国仅在短短一个月内便难以支撑，显示出特朗普的脆弱性。核心问题在于美国国债市场出现了超出预期的动荡，同时股市和汇市也受到波及，但国债市场的影响更为关键。这种动荡直接影响到美国政府的施政以及下一阶段财政赤字的扩大。相比之下，股市的波动对特朗普政府影响较小，甚至特朗普个人可能从中受益，例如通过炒作预期获取利益，其家族和朋友也在美国股市动荡中获利。然而，国债市场则不同，特朗普无法控制其走势，且其政策的落实需要美国国债市场的支撑。此次所谓的“大而美”的减税法案将进一步扩大美国财政赤字，特朗普也因此更加依赖国债市场的稳定。

二、中美贸易关系的现状与未来趋势

从短期来看，美国政府的决策，尤其是特朗普的决策，并非基于宏观指标，而是关注一些短期且具体的、对其利益有直接影响的指标。例如，美国GDP的微小波动对他而言并不重要，但国债和通胀可能对其基本盘产生的冲击却值得关注。尽管基本盘的冲击尚未显现，但国债市场的冲击已经表现得非常迅速。因此，特朗普迅速调整了对中国的关税政策，这实际上是由于他对美国国内形势以及中国反应的误判所致。需要明确的是，不应以阴谋论来解读特朗普的行为。特朗普并无阴谋，也无法实施阴谋。从其迫切的心态来看，在中美元首对话之后，双方在技术层面也开展了进一步讨论，特朗普便立刻宣布将于6月9日在伦敦举行中美谈判，其急切程度远超我国。

特朗普的多变性已广为人知，他本人也强调自身的灵活性。当前，他迫于压力做出调整，然而，未来情况难以预测。一旦当前的压力在未来某一阶段得到缓和，尤其是在中美关系的暂停期内，暂停期结束后，其政策走向将难以确定。因此，从研究的角度来看，希望对其政策在未来中长期内，至少在其任期内可能的选择做出判断。

在4月2日“解放日”关税宣布前，判断特朗普关税可能涉及三个方面：一是10%-15%的基准关税。特朗普认为美国整体关税水平较低，且需通过提高关税扩大财政收入，10%左右的关税更多体现财政属性，对产业保护作用有限但仍有一定影响，因此该关税加征具有较高可能性。二是针对尤其是涉及国家安全的重点产业加征25%-30%的“232”关税。此类关税在特朗普第一任期已开始加征，此次更多涉及加征范围的产业调整问题，故加征可能性较大。三是对与美国存在贸易顺差的国家加征25%-30%的对等关税。然而，4月2日公布的关税政策远超预期：关税加征对象覆盖所有国家，不仅包括对美贸易顺差国，还涉及众多中小国家甚至部分对美贸易逆差国；部分发展中国家（如莱索托、柬埔寨、越南）的关税增幅甚至高于中国，政策力度超出预判。

经过近期的发展，特朗普似乎又呈现出回归加征关税模式的迹象。美国与英国目前仅达成了初步协议，尚未签署最终协议。从这一协议来看，美国计划保留对英国的10%基础关税，尽管英国是贸易逆差国。此外，美国的“232”关税仍在继续实施，且尚未明确英国是否会获得豁免，相关谈判仍在进行中。

美国国际贸易法院对特朗普的对等关税及其他关税政策作出了否定性裁决，这进一步增加了特朗普未来关税政策演变的不确定性。法院否定了特朗普针对芬太尼的关税政策，以及其基准关税、对等关税和针对中国的报复性关税。法院认为，美国总统并无权实施这种全局性、普遍性的关税措施。《国际紧急经济权力法》并未授予其此类授权，仅允许针对特定国家、特定产业或特定产品加征关税。因此，“232”关税和“301”关税虽可实施，但不能采取全局性加征关税的方式。

特朗普目前已提出上诉，联邦巡回法院将作出裁决，不排除其继续上诉至最高法院的可能性。从当前法学界人士的分析来看，特朗普政府败诉的可能性较大，甚至可能在最高法院亦面临败诉局面，原因在于此争议直接涉及美国宪法对总统与国会授权的问题。若特朗普政府败诉，其关税政策调整存在较大可能性：一方面，可能提高或扩大“232”关税的征收范围——目前钢铝关税已从25%提高至50%，若法院限制其征税权力，不排除进一步提高现有税种税率；另一方面，可能扩大征税产品范围，从钢铝、半导体、汽车、制药等领域扩展至更多产业和产品。

另一种可能的国家层面关税加征方式是通过“301”条款，类似于特朗普在其第一任期内对中国加征关税的情形。其逻辑是基于该国家对美国存在贸易顺差，因而认为应对其加征关税。然而，“301”条款的实施需要一定的调查程序，原则上为期一年，但实际操作中该时间可以调整，甚至可能在三个月内就得出结论。这种灵活性使得难以对其形成有效制约，且不排除类似情况再次发生。事实上，在特朗普的第一任期内，相关调查仅历时七八个月便得出结果。因此，调查程序的时长并非关键问题，因此推测未来可能出现类似的情况。

当前存在的问题是10%的基准关税能否保留。根据现有法院裁决，该关税难以加征。因此，特朗普关税政策的结构与实施方式仍存在较大不确定性。从可能性分析，“232”关税可能呈现全球普遍加征但针对特定产业的特征；“301”关税则可能针对特定国家实施全产品加征。就中国而言，美国对中国已实施“301”关税（覆盖约60%以上的税号），且该措施目前仍然有效，未来不排除进一步扩大加征范围的可能性。

从下一阶段中美关系来看，双方仍需通过谈判解决问题。未来可能出现以下几种情况：首先，芬太尼关税可能会被取消，因为美国国际贸易法院可能会裁定其违法。其次，中美双方可能会在芬太尼问题上开展合作，通过合作形式促使美国取消相关关税。然而， “301”关税的范围可能会进一步扩大，具体扩大程度取决于美国自身的决策。尽管美国目前对部分IT产品给予了豁免，但从现状来看，关税范围仍有扩大的可能性。如果范围扩大，那么在现有“301”框架下加上其他关税，平均关税率已达到20%，再加上10%的基准关税，总关税率约为30%。如果美国通过“301”条款进一步提高对中国的关税，那么10%的基准关税可能会被取消，但最终关税水平仍可能维持在30%左右。这一关税水平仍将高于大多数国家，中国可能仍将是美国征收最高关税的国家。相应地，中国也会采取反制措施。

三、全球经济格局的演变与中国的应对策略

在当前形势下，从中长期来看，中美贸易发展的趋势是进一步脱钩，脱钩的范围和程度必将持续扩大。尽管在过去七八年中，中美贸易数据在绝对值上看似尚可，但从相对重要性来看，美国对中国以及中国对美国的重要性均在下降，无论是进口还是出口均是如此，这正是脱钩的表现。因此，中美战略脱钩的基本趋势不会改变。未来中美之间再谈互利共赢或扩大合作将极为困难，更多问题或主要优先次序应聚焦于管控风险与冲突，而非扩大合作，因为扩大合作已不现实。因此，基本方向仍是进一步脱钩。“二区化”观点是一个很好的表述，也可称为双核驱动。未来的世界贸易和世界经济可能呈现双核驱动的格局，中美之间的贸易联系很可能从过去较为紧密的直接联系，转向一种更扩散化的间接联系，这种趋势已经显现。

在中美脱钩的过程中，通过第三方维持甚至扩大联系的现象仍然存在。从增加值的角度计算，中美之间的相互依赖程度仍在提高，但这种联系主要是通过第三方中转实现的。当前所谓的“连接国”地位日益重要。这种模式具有一定的优势。尽管我们并不愿意看到中美关系从过去的紧密联系走向脱钩，但从某种较为乐观的角度来看，中美之间适当或局部的脱钩在政治上具有一定的合理性。从政治角度来看，中美双方都有减少对对方过度依赖的需求。从战略层面而言，双方至少存在竞争关系，甚至可能被定性为冲突或对抗。这种对对方的疑虑是可以理解的，属于战略层面的焦虑。从某种程度上说，降低相互依赖程度可以缓解这种焦虑，甚至可以说“距离产生美”。双方通过适当拉开距离，可能会获得更大的舒适感，各自都需要一定的舒适区。在过去帝国主义体系中，这被称为势力范围；而在当前的国际格局中，各国需要在自身周边建立一定的舒适区。

中美之间不会彻底脱钩。特朗普曾将关税提升至150%至160%的水平，但最终选择退缩。既然特朗普都不敢彻底断绝中美经济联系，其他人更不敢轻易尝试。因此，只要不发生热战或真正意义上的战争，中美之间就不会脱钩。中美之间的经济大循环仍将继续，尤其是从双方的经济结构来看，这种相互需求具有基础性特征：中国是产能供应方，美国是需求方，这种供需结构在短期内难以改变。尽管大家都在讨论中国向内需转型，但转型的具体路径以及所需时间难以预测。在转型方式上仍存在分歧，且涉及诸多基础性改革，难以一蹴而就。因此，在可预见的未来，中美之间的经济大循环仍将持续，但其方式可能更多地通过间接途径而非直接联系实现。从经济角度来看，这种间接方式在一定程度上是有利的，因为更多国家将参与到这一经济循环中。这与20世纪90年代冷战结束后经济全球化的发展带动相关国家参与全球价值链的情况有些类似。不同之处在于，当时是地缘冲突的缓和创造了更多机会，而如今则是地缘冲突的加剧在一定程度上催生了新的机会。因此，许多中间国家正在积极参与到这一过程中。

一个重要的前提是，美国无法强迫其他国家选边站或与中国脱钩，这种做法是不可行的。从目前的情况来看，美国实现这一目标的可能性微乎其微，因为没有任何国家愿意做出这样的选择。尽管美国自认为是最大的市场，拥有较大的话语权和谈判筹码，但中国作为最大的供给方，尤其是中间品和资本品的最大供应者，同样具有发言权和影响力。因此，可以相信绝大多数国家都不会在中美之间选边站。从这个角度来看，中美双核驱动的世界经济大循环仍将存在。其他国家，包括欧洲等，也会以其他方式参与其中，世界经济循环仍然可以维持运转。虽然与过去相比，其效率可能有所降低，且从全球视角来看，当前世界经济的驱动力略显不足，但总体而言，世界经济循环仍可保持基本稳定。

尽管今日讨论的主题主要集中在贸易领域，但在当前形势下，贸易与投资的融合以及贸易与投资的双重驱动将显得更为重要，尤其是对中国而言。近年来，中国企业“出海”热情高涨，但同时也面临着一定的担忧和限制。从数据来看，中国对外投资金额（OFDI）与GDP的比值并未显著提高，这表明中国在对外投资方面仍具有巨大潜力，且有必要进一步扩大投资规模。从其他发达国家的经验来看，这也是其发展过程中的重要路径。然而，在对外投资以及产业链对外转移的过程中，风险管控至关重要。对产业链的控制以及对技术的适度管控是必要的，这与其他国家的做法一致。中国在这一方面也具备充分的能力。

从另一个角度来看，中国的资本输出与资源能力输出能够更好地带动相关国家的经济发展，从而促进世界经济的整体增长。当前，无论是中美之间的贸易摩擦，还是其他各类贸易争端，其根本原因在于世界经济增长的减速。世界经济“蛋糕”扩大的速度正在减缓，各国不得不在有限的存量中相互竞争，这导致矛盾愈发激烈。从中国的角度而言，资本输出与能力输出能够更有效地帮助相关国家实现经济发展，从而做大世界经济的“蛋糕”，而不仅仅是依赖商品输出与贸易。随着中国在全球出口中的比重不断增加，贸易领域确实产生了一些冲击和摩擦。因此，中国需要调整参与全球经济和国际经济大循环的模式，从过去偏重贸易，转变为贸易与投资并重。从制度层面来看，当前的重点不再是推动关税下降或贸易自由化，而是投资自由化。贸易自由化的突破空间已经十分有限，剩余的高关税产品大多是各国最为敏感的领域，其规模也相对较小。并非所有产品都需要实现百分之百的零关税或关税下降，某些产品在某些国家保留一定关税对整体影响不大。推动投资自由化、便利化，以及各国国内规制的协调，是更为重要且优先的工作。事实上，中国与欧盟曾达成过相关协定，只是尚未生效。未来，中日韩自贸协定虽已谈判多年但进展缓慢，或许可以更多地考虑投资协定的升级与扩展。此外，中国与其他国家，包括非洲、中亚等地区的许多双边投资协定已较为陈旧，亟待升级，尤其是在扩大投资自由化承诺和开放水平方面。

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