作者 | 《财经》研究员丁艳记者杨芮　编辑 | 杨芮 袁满  

事关民生的重磅政策文件“出炉”，其中强调全面取消在就业地参加社会保险的户籍限制，稳妥有序提高城镇就业人员参加职工基本养老保险和医疗保险比例

社会保障网正进一步织密、织牢。

为进一步保障和改善民生，着力解决群众急难愁盼，推动民生建设更加公平、均衡、普惠、可及，6月9日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见》（下称《意见》），从增强社会保障公平性、提高基本公共服务均衡性、扩大基础民生服务普惠性和提升多样化社会服务可及性等四方面提出10条意见。

在增强社会保障公平性方面，《意见》首先提出，有效扩大社会保障覆盖面。近年来，中国正在逐步放宽就业地参保户籍限制。上述文件再次强调，全面取消在就业地参加社会保险的户籍限制。

对外经济贸易大学国家对外开放研究院研究员、全总工会理论和劳动关系智库专家李长安认为，全面取消在就业地参保户籍限制，将有利于打破地域壁垒，解除人才流动的后顾之忧，促进人力资源的自由流动和优化配置。

不过李长安表示，将该政策落到实处，还要进一步做好大力推进基本公共服务均等化、不断增强地方财政能力，优化转移支付结构、充分发挥中央社保调剂基金的作用、加大劳动监察和执法力度这四方面工作。

增强社会保障公平性除了有效扩大社会保障覆盖面外，还需加强低收入群体兜底帮扶。《意见》提出完善最低工资标准调整机制，合理提高最低工资标准。制定技能人才最低工资分类参考指引。

同时，在扩大基础民生服务普惠性方面，《意见》提出，需以失能老年人照护为重点，提高养老服务机构医养结合服务能力，增加护理型床位供给，新建养老机构护理型床位占比原则上不低于80%等。

值得关注的是，在医保支付改革新方案、新机制下，商业健康险迎来新的发展机遇。今年1月17日，国家医保局医药服务管理司司长黄心宇在新闻发布会上介绍，2025年中国将出台丙类药品目录，该目录将纳入超出“保基本”功能定位，暂时无法纳入基本医保药品目录的创新药品品种。

当前，《意见》明确，要完善基本医疗保险药品目录调整机制，制定出台商业健康保险创新药品目录，更好满足人民群众多层次用药保障需求。

全国政协委员、对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁建议，丙类药品目录一方面需要与现行惠民保特药目录建立良好的过渡衔接，同时考量地方筹资水平和保障能力，因地制宜构建报销支付机制；另一方面还需做好与基本医保药品目录的衔接，明确丙类药品目录随药品生命周期的发展后转入基本医保药品目录的条件与规则。她还建议，明确目录保障范围、保障水平，给予企业相对明确的预期。

再提取消就业地参保户籍限制

《意见》提出，强化社会保险在社会保障体系中的主体作用，健全灵活就业人员、农民工、新就业形态人员社会保险制度，全面取消在就业地参加社会保险的户籍限制，健全参保激励约束机制，完善转移接续机制，稳妥有序提高城镇就业人员参加职工基本养老保险和医疗保险比例。

值得关注的是，长期以来，户籍制度在中国社会保障体系中扮演着重要角色，养老保险、医疗保险等社会保障政策皆与户籍紧密相关。灵活就业人员、农民工、新就业形态人员是受户籍限制而不能在就业地参保的主要群体。

从政策上来看，早在2024年7月，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中曾首次提出，“全面取消在就业地参保的户籍限制”。今年1月7日，国家发展改革委印发的《全国统一大市场建设指引（试行）》中，再次明确全面取消在就业地参保户籍限制。

据第七次人口普查数据显示，全国流动人口为3.76亿人,跨省流动人口为1.25亿。可见全面取消参保户籍限制惠及面极广。

从当前实施效果来看，天津市社保中心相关负责人介绍，近年来新就业形态劳动者群体日益扩大，年满16周岁未达到国家法定退休年龄、在天津市灵活就业的人员，均可办理灵活就业人员参加基本养老保险登记及缴费业务，没有户籍限制。同时，新就业形态劳动者参加天津本市基本医保也不受户籍限制，并享受与本市户籍参保人员同等财政补助。

成都市社会保险事业管理局介绍，成都推进新开办、纳税未参保“两类企业”，以及新就业形态就业人员、建筑领域从业人员、被征地农民、困难人员等“四类群体”精准扩面，参加本地社保。

业内人士认为，全面取消在就业地参保的户籍限制，这一政策实施标志着社保制度进一步向公平化、便民化迈进，对劳动力市场流动、社会保障覆盖率提升以及经济社会的长远发展具有重要意义。不过在实施过程中，随着参保人数的激增，地方社保基金可能面临支付压力。经济发达地区可能因为参保人数增加面临更大的支出压力，而欠发达地区可能因缴费人口减少受到影响。

同时，跨区域社保关系的转移对信息系统的统一性和完整性提出更高要求，需加快建设全国社保信息一体化平台，确保数据互联互通、实时更新。

在养老保险方面，《意见》提出要优化城乡居民基本养老保险缴费档次设置，合理确定缴费补贴水平，适当增加缴费灵活性，健全多缴多得激励机制。对符合条件的高校毕业生、就业困难人员等予以社会保险补贴。

在医保方面，健全城乡居民基本医疗保险筹资机制，推动缴费与城乡居民人均可支配收入相挂钩，对连续参保和当年零报销人员按规定提高次年大病保险最高支付限额，有序推进职工基本医疗保险个人账户跨省共济。

另外，《意见》强调，继续将技能提升补贴申领对象放宽至领取失业保险金人员。支持引导有条件的地方将生育保险生育津贴按程序直接发放给参保人。加强社会保险与社会救助、社会福利制度衔接，精准落实为困难群体代缴城乡居民社会保险费政策，增强低收入人口抗风险能力。

新建养老机构护理床位不低于八成

养老作为民生领域的重要组成部分，一直是全国每年两会委员、代表热议焦点。

截至2023年底，中国60岁及以上老年人口达2.97亿，占总人口比重达到21.1%。人口老龄化已成为今后较长一段时期中国的基本国情。据《银发经济蓝皮书：中国银发经济发展报告（2024）》数据显示，目前中国银发经济规模在7万亿元左右，约占GDP（国内生产总值）的6%，到2035年，银发经济规模有望达到30万亿元，占GDP的10%。

在扩大基础民生服务普惠性方面，《意见》提出，推动各地多渠道扩大“一老一小”服务低成本场地设施供给。支持“一老一小”服务机构提供质量有保障、价格可承受、运营可持续的普惠服务。完善普惠养老、普惠托育服务价格形成机制，对基本服务收费加强引导。

以失能老年人照护为重点，提高养老服务机构医养结合服务能力，增加护理型床位供给，新建养老机构护理型床位占比原则上不低于80%。支持普惠养老服务增量资源向社区倾斜，增强日间照料、康复护理、上门服务等能力，积极发展家庭养老床位，完善家庭养老支持政策。

据民政部统计，截至2023年末，全国共有各类养老机构和设施40.4万个，养老床位合计823万张。其中注册登记的养老机构4.1万个， 床位517.2万张（护理型床位占比为58.9%）；社区养老服务机构和设施36.3万个，床位305.8万张。

四川省政协委员、民盟达州市委会副主委、达州职业技术学院师范学院院长柏晶在今年《关于加强我省普惠性养老服务体系建设》提案中建议，科学规划养老服务设施布局，依人口密度、老年人口分布等确定养老机构、社区养老服务站点数量和位置，打造就近居家养老服务圈，同时升级改造现有养老服务设施，提升服务质量与设施水平。

平安证券研报分析，近年来中国支付保障体系不断加强、照护供给规模不断扩大，各类养老机构和设施及其床位数持续增长、养老机构护理型床位占比提前完成“十四五”规划目标任务、居家社区照护内容不断丰富，但养老机构以中小型机构为主、以公建公营型机构为主，床位利用率不高、整体盈利能力不强、普遍能够实现收支平衡。面对老龄化速度快、失能失智和慢性病老年人逐 年攀升而产生的庞大的失能照护需求，中国养老机构照护保障水平有待提 高、照护供给仍然不足。

在农村养老方面，《意见》指出，要积极发展农村互助性养老服务，引导有条件的乡镇敬老院向社会提供服务，优先满足孤寡、残障失能、高龄留守和低保家庭老年人照护需求。多渠道增加公建托位供给，大力发展社区嵌入式托育和家庭托育点，支持有条件的幼儿园延伸发展托育服务，用10年左右时间，推动有条件的大城市逐步实现嵌入式等普惠托育覆盖80%以上社区。

同时，《意见》认为，要推动普惠托育纳入企事业单位职工福利体系，用人单位开展普惠托育服务的有关支出，按规定从职工福利费中列支，用人单位工会经费可以适当补充。

商保创新药目录将出台

《意见》中提出，制定出台商业健康保险创新药品目录。

和基本医疗保险药品目录调整机制相同步的是，今年商业健康保险药品目录体系建设也迈出了新的步伐。在业内人士看来，商业健康保险创新药品目录的建立对行业具有里程碑意义，不仅是行业高质量发展的必由之路，更是健全多层次医疗保障体系的关键一环。

据一位商业健康险人士分析，商业健康险的创新药品目录定位为商保目录体系的‌高阶组成部分‌，聚焦医保目录外的临床急需药品，主要覆盖因“保基本”定位未纳入医保的高临床价值药品及一些创新程度高、患者获益显著的疗法等。

在现行医疗保障制度下，基本医保受“广覆盖、保基本”原则约束，其药品目录仅覆盖临床必需、疗效确切的常规药品，医保目录外药品、高价创新药的保障缺口持续存在，商业健康险将成补充这个缺口的直接支付方。在DRG（疾病诊断相关分组）/DIP（病种分值付费）医疗改革背景下，商业健康险正受到更多的关注。

《中国商业健康险创新药支付白皮书（2024）》（下称《白皮书》）中提出，经过多年发展，商业健康险对创新药的支付总额约74亿元，占整体市场规模的5.3%；2023年商业健康险赔付金额超千万元的药品共计18个，其中两个药品赔付过亿元，对创新药的纳入、赔付均取得质的飞跃。

《白皮书》中还建议，在政府指导下建立行业级别的商保支付管理规范，对标基本医保逐步建立商保领域的“两定三目录”。建立创新药械的遴选和动态调整制度，探索商保目录内创新药品的医保支付方式除外制度，更好引导商业健康险对于创新药的支付力度。

商业健康险对创新药的支付贡献正在稳步上升，创新药对于商业保险的供给侧结构性改革也发挥了一定作用，但商业健康险支付占创新药市场规模的比例显然还有很大提升空间。

《白皮书》指出，商业健康险成为创新药的主要支付方式，还需要克服四方面挑战。一是商保产品创新药保障供给有待扩充，部分主流商业健康险产品未纳入；二是特药责任经费相对有限，对创新药保障的资源倾斜程度有待加强；三是医疗机构对商保体系的认知、衔接、合作机制不足；四是医药企业对商保的需求与现有供给不足、合作机制不明确的矛盾。

2021年，原银保监会提出探索建立商业健康保险药品目录和诊疗项目目录，2022年中国保险行业协会也发布了相关课题报告，明确了商保目录的发展方向。这些探索为医保目录与商保目录的衔接提供了经验。今年3月28日，中国保险行业协会就商业健康保险药品目录-A系（下称“商保药品目录”）初稿面向各健康险专委会常委单位征求意见。

新华保险、太平人寿、平安健康险、人保寿险、人保财险、泰康人寿、人保健康、中再寿险在内的多家保险公司相继发文表示，积极参与商保药品目录建设，助力构建多层次医疗保障体系。下一阶段，工作组将在现行A系目录基础上，逐步建立、完善商保药品目录形成机制和动态调整机制。