转自：中国水运网

长期以来，我国在资源环境领域实行综合管理和专业管理相结合的模式，碳排放权、用能权、用水权、排污权等交易市场分别独立发展，形成了资源环境要素市场化配置多套体系共同推进的局面。为深化资源环境要素市场化配置改革，近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见》（简称《意见》），这是我国运用市场化机制优化资源环境要素配置的重要文件，对于提高资源环境要素配置效能、促进资源环境要素支持发展新质生产力、加快经济社会发展全面绿色低碳转型具有里程碑式意义

市场化进程仍处于起步阶段

作为人口众多的发展中大国，资源相对不足、环境容量有限是我国基本国情。健全资源环境要素市场化配置体系，既是完善社会主义市场经济体制的内在要求，也是破解当前资源环境瓶颈矛盾的现实需要，还是稳定绿色发展预期、激发市场潜力和创新活力的重要保障。

《意见》提出，到2027年，碳排放权、用水权交易制度基本完善，排污权交易制度建立健全，节能市场化机制更加健全，资源环境要素交易市场更加活跃、价格形成机制更加健全，推动资源环境要素畅通流动、高效配置，充分释放市场潜力，对实现相关资源环境目标的支撑作用有效增强。

“《意见》以‘有效市场、有为政府’为核心理念，提出到2027年，碳排放权、用水权交易制度基本完善，排污权交易制度建立健全，目标明确且具有可操作性。”南开大学金融发展研究院院长田利辉接受媒体采访时说。

结合国内实际，借鉴国际经验，一直以来，各地区各部门认真落实党中央、国务院决策部署，积极探索通过市场化机制破解资源环境瓶颈约束。

国家发展改革委有关负责人介绍，我国已建立全国碳排放权交易市场、全国温室气体自愿减排交易市场、中国水权交易所，在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳、福建等地开展碳排放权交易试点，在浙江、福建、河南、四川等地开展用能权交易试点，在宁夏、江西、湖北、内蒙古、河南、甘肃、广东等地开展用水权交易试点，在28个省份开展排污权交易试点，有关交易制度和交易市场愈发成熟。

我国在资源环境要素市场化配置方面已进行十余年探索，总结形成了一批行之有效的制度经验。但与党中央、国务院要求和市场期待相比仍有不小差距，有必要系统总结前期制度成果，对资源环境要素市场化配置进行统一设计、系统部署。一方面，通过统一设定配额分配和出让制度、优化交易范围、健全交易制度等内容，推动既有资源环境要素交易市场实现制度规则的协调统一，达成将资源环境要素一体纳入要素市场化配置改革总盘子的要求；另一方面，充分尊重碳排放权、用能权、用水权、排污权的特殊性，并根据能耗双控向碳排放双控转变等重大政策调整相应进行制度优化，确保更好地服务总体的资源环境目标实现。

“出台实施《意见》，有利于在全社会树立‘资源环境有价’的理念，引导资源环境要素有序流动、优化配置、提高效率，向绿色低碳发展集聚，支持发展新质生产力。”该有关负责人表示。

系统部署补齐基础能力建设短板

资源环境要素交易市场是高信息敏感、高规则依赖的制度性市场，其有效运转不仅依赖于制度设计的完备性，更有赖于基础能力体系的系统支撑。核算统计的准确性、交易平台的规范性、信息披露的透明性、监管机制的可执行性，是市场机制充分发挥资源配置作用的先决条件。《意见》在基础能力建设方面也针对前期政策探索中的重点难点作了系统部署。

一是完善法规标准。统一、清晰、可操作的法规标准体系，是资源环境要素实现权责明晰、可计量、可交易的基础。加强资源环境要素交易市场法治建设，推进应对气候变化领域立法，修订完善水法、节约能源法、排污许可条例等法律法规，科学制修订碳排放核算、用水定额、污染物排放等标准。

二是强化监测核算能力。高质量、高透明度的资源环境数据是市场化机制发挥价格发现与资源配置功能的关键。加强碳排放、用水、污染物排放的监测核算能力建设，深入推进重点行业碳排放监测试点，强化取用水监测计量，加快建设排污监测体系，着力提高交易数据的准确性和有效性。

三是健全金融支持体系。金融工具的介入不仅有助于扩大资源环境要素交易市场的流动性，也有利于释放绿色发展的制度性红利。积极稳妥推进金融机构参与资源环境要素交易市场建设，引导金融机构开发与资源环境要素相关的绿色信贷、绿色保险、绿色债券等金融产品和服务，推动碳排放权、用水权、排污权相关担保业务统一登记公示。

四是提升市场服务水平。专业中介服务体系的完善，是提升市场运行效率与公信力的重要推动力，是确保市场活力不可或缺的重要力量。培育发展第三方服务机构，提高资源环境要素核算核查、估值、咨询、培训等综合性服务水平，相关交易平台也可根据实际需要与第三方服务机构等开展合作，提供确权、流转、评估等服务。

理顺关系建设统一市场

我国资源环境要素交易市场建设一般采取“先试点、后推广”的模式，不少地方都建立了区域性资源环境要素交易市场。随着试点经验日趋成熟以及国家提出建设“全国统一大市场”的要求，逐步建设全国性资源环境要素交易市场就成为下一步工作重点。

考虑到污染物多数为局地污染物，因此区域性资源环境交易市场具有一定合理性。但同时，在此情况下，处理好全国性交易市场和区域性交易市场的关系就成为重中之重。

为此，《意见》提出，加强试点经验总结，理顺地方市场与全国市场的关系，不再新建地方或区域碳排放权交易市场，加强对地方碳排放权交易市场的指导和监督管理。这为未来形成全国统一的碳排放权交易市场、提升配置效率奠定了基础。《意见》同时还提出加快建设全国统一的用水权交易市场。

田利辉表示，《意见》提出有偿分配比例提升、跨流域交易机制、绿色金融工具联动等突破性举措，既体现环境正义又兼顾经济效率。特别是强调全国统一市场建设与地方试点退出机制，将有效破解市场碎片化难题。

需要强调的是，由于资源环境要素的属性差异，并不是所有的资源环境要素交易市场都适合建设全国性市场。根据属性不同，可以分为三种情况：对排污权交易，由于污染物主要是局地污染物，交易范围适合限制在特定区域范围内。对碳排放权交易，由于碳排放具有全国性公共属性，开展全国性碳排放权交易有利于发挥市场高效配置资源的作用，《意见》明确提出不再新建地方或区域碳排放权交易市场，并加强对地方碳排放权交易市场的指导和监督管理。对于用水权交易，由于水资源具有较强的流域属性，用水权更适合在流域内开展交易，构建全国统一的用水权交易市场时需要根据水资源分布特点设置合理的交易规则。

协同推进加快绿色转型

《意见》从完善资源环境要素配额分配制度、优化资源环境要素交易范围、健全资源环境要素交易制度、加强资源环境要素交易基础能力建设等方面作出部署，完善资源环境要素交易市场，促进资源环境要素支持发展新质生产力，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，加快经济社会发展全面绿色转型。

资源、能源问题与环境、气候问题既相互联系，又相互影响。随着我国步入高质量发展阶段，头痛医头、脚痛医脚应对资源环境问题容易造成“顾此失彼”或“畸重畸轻”。加强资源环境要素市场化配置体系顶层设计，在推进碳排放权、用水权、排污权交易时注重与相关的宏观管理制度相衔接，在健全市场化交易体系中注重增强系统性和协同性，实现不同市场之间良性互动、衔接配合，有利于协同推进降碳减污扩绿增长，协同保障国家经济安全、能源安全、生态安全。

田利辉表示，碳排放权、用水权、排污权交易制度的协同深化，实质是将环境要素转化为可量化、可交易的经济要素，通过价格信号引导资源配置优化。

此前，根据工作需要，我国分别探索构建了用能权、碳排放权和绿证交易体系。但碳排放主要来自能源消费，三者在基础数据、交易对象和政策手段上存在重叠交叉，容易形成多头管理、重复管控，增加企业交易、管理和减排成本。如何处理好三者的关系，特别是用能权交易何去何从，是近年来各方关注的重点议题。

为此，《意见》提出统筹衔接不同门类的资源环境要素交易市场，为未来推进碳排放权交易奠定了良好基础。一是明确提出加强用能权交易和碳排放权交易衔接协调，结合全国碳排放权交易市场发展情况，推动各相关地区的用能权交易试点有序退出，就碳排放权和用能权交易的关系作出了妥善安排。二是提出加强绿证与全国碳排放权交易市场、全国温室气体自愿减排交易市场的衔接，避免交易主体从绿证交易与全国温室气体自愿减排交易中重复获益。需要指出的是，用能权交易试点有序退出的安排表明，资源环境要素交易市场承担着阶段性的历史使命，随着资源环境问题主要矛盾的转变以及相关政策工具的发展，资源环境要素交易市场化配置体系也需要逐步优化调整。

“加强资源环境要素市场化配置体系顶层设计，在推进碳排放权、用水权、排污权交易时注重与相关的宏观管理制度相衔接，在健全市场化交易体系中注重增强系统性和协同性，实现不同市场之间良性互动、衔接配合，有利于协同推进降碳减污扩绿增长，协同保障国家经济安全、能源安全、生态安全。”中国宏观经济研究院能源研究所副所长李忠分析。