文 /熊 伟  张劲帆  王昱衡

正值中央制定“十五五”规划之际，中国宏观经济管理有效性的最终衡量标准应该从“是否实现GDP增长目标”转向“GDP增长是否转化为更高的家庭收入、更强的消费能力以及更高的生活水平”。

本文摘编自三位作者即将在Brookings Papers on Economic Activity 正式发表的英文论文《驾驭周期：中国的增长目标与宏观调控》(Taming Cycles: China’s Growth Targets and Macroeconomic Management)。

经过四十多年的市场化改革，中国已发展成为一个庞大的经济体，形成了既非完全市场驱动、亦非完全国家控制的独特混合型经济模式。在这一模式下，政府通过设定年度GDP增长目标来引导经济运行，并运用各类宏观调控手段保障目标的实现。为落实上级目标并激励下级执行，各级地方政府通常会设定高于上级政府预期的增长目标。值得注意的是，地方政府对自身GDP目标的调整表现出明显的“易上难下”非对称性：在经济形势良好时，增长目标被迅速上调；而在经济放缓时，目标则下调缓慢。这一调整机制在经济下行周期中，进一步加剧了地方政府干预经济的压力。

我们的研究表明，当某一地区未能实现其既定目标时，地方政府通常通过加大基建投资、加快土地出让以及扩大地方政府债务等方式来缩小甚至弥补目标缺口。根据保守估计，2011年至2019年，过高的增长目标至少导致地方政府债务增加了相当于GDP 14.0%的规模。

尽管这些干预措施在一定程度上平抑了经济波动，减缓了增速下行趋势，但它们也削弱了GDP增长作为衡量经济健康状况的指标效力。具体而言，GDP增长与居民消费、企业营收及地区全要素生产率增长之间的相关性显著减弱。若GDP增长无法有效转化为企业利润和居民收入，尽管以GDP为导向的宏观管理框架在实现数字目标上颇为成功，却可能未能实现更深层次的经济发展目标。

一、GDP增长目标的“层层加码”与“易上难下”

设定年度经济增长目标并通过宏观调控保障目标实现，长期以来一直是中国经济规划的核心机制。这一模式不仅发挥了政策锚定功能，也有助于加强政策执行力。

如图1所示，中国的GDP增长目标在21世纪初保持相对稳定，最初设定为7%，并于2005年上调至8%。自2011年起，增长目标逐步下调：2012年为7.5%，2015年降至7.0%，2016至2018年维持在6.5%，之后连续下降至2019年和2021年的6.0%、2022年的5.5%，以及2023年和2024年的5.0%。

注：图形展示了2002年至2024年中国的年度GDP增长目标以及初步公布的GDP增长率。这些增长率基于国务院《政府工作报告》在次年年初发布的最初数据。这些数据可能会在国家统计局审计后进行修订。

资料来源：国家统计局；中国年度政府工作报告。

将GDP增长目标与实际增长率（即次年初公布的数据）对比①，可观察到一个清晰的演变路径：2008年以前，正值中国加入世界贸易组织、处于相对低发展阶段，实际增长率通常超过目标值两个百分点以上。2008年全球金融危机爆发后，中国实施大规模经济刺激计划，使得2008—2010年经济维持高速增长。自2010年起，随着外部需求减弱，中国也步入中等收入阶段，经济增长由危机前的高速扩张逐步过渡到中速增长阶段，实际增长率与目标值的吻合度显著提高。2020年新冠疫情对经济造成严重冲击，中国首次未设定全国GDP增长目标，实际增速降至2.3%。2021年在政策刺激下反弹至8.1%，但2022年再度回落至3%，远低于当年设定的5.5%目标。随着2022年底“清零”政策的结束，经济逐步稳定在较低增长路径上。2023年和2024年分别实现5.2%和5.0%的增长，均与当年设定的5%目标基本一致。

①次年初公布的GDP增长率可能会在后续的核算修订或统计口径调整中进行修正。

图1清晰显示，2010—2019年，中国的实际GDP增长率与年度目标高度一致，展现出显著的增长稳定性。即便与发达国家相比，这种稳定性也尤为突出。

中国的政府体系由中央、省、市、县、乡五级构成。中央设定的增长目标及其他主要经济政策主要依靠地方政府在各自辖区内执行。值得注意的是，地方政府不仅承担多领域的治理职责，还在制定和推动本地经济发展战略方面拥有较大的裁量空间。

中央政府通过五年规划和年度GDP增长目标明确全国发展的重点任务与战略方向，并以此持续引导经济运行。年度GDP增长目标是该政策框架的核心组成部分。为贯彻落实中央设定的增长目标，各级地方政府通常会制定相应的本级增长目标。

注：图形展示了中国的年度GDP增长率，以及国家、省级和地级市设定的GDP增长目标。价值加权的GDP增长目标以各地GDP为权重，目标由各级政府设定。实际GDP增长率基于国务院《政府工作报告》在次年年初发布的最初数据，这些数据可能会在国家统计局审计后进行修订。

资料来源：中国统计年鉴；中国年度政府工作报告。

中央政府每年年初设定全国GDP增长目标，并将其系统性地分解至各省份，省级目标再进一步细化为市、县、乡等下级政府的具体目标。这一自上而下的层级分解机制确保了各级政府在增长目标上的协调一致。地方政府普遍承担完成本级增长目标的责任，从而构建起一个围绕国家目标运作的协同治理体系。

各级政府在落实GDP增长目标过程中呈现出显著的“层层加码”特征：省级增长目标往往高于国家目标，市级目标又普遍高于省级目标。如图2所示，2010年之前，市级平均增长目标通常比省级高出约2个百分点，省级平均目标则比国家目标高出约2个百分点。虽然2010年之后各层级的增长目标整体下调，目标之间的差距也有所缩小，但“层层加码”现象依然明显。

各级地方政府的增长目标并非由上级政府强制分配，而是由其自主设定。这些目标作为一种协调与激励机制，有助于地方政府在内部统筹下属部门与下级政府的工作重点（周黎安等，2015）。例如，当中央政府设定全国GDP增长目标为6%时，实际上向各省传递出一个基准预期。省级政府可结合本地实际情况与中央协商，并在此基础上设定自身目标。通常，省级政府会设定高于中央预期的增长目标，进而在行政层级中形成自上而下的激励链条。

若某省将增长目标设定为7%，则对其所辖市、县政府形成压力，促使其努力实现甚至超越该目标。进一步地，市级政府往往会将目标提高至8%左右，以驱动县级政府争取更高增速。

地方政府将增长目标设定高于上级预期，主要出于两个关键考虑。首先，这是一种缓冲机制，即使未能完成自身设定的高目标，也能降低未达上级目标所带来的考核风险。其次，设定较高的目标有助于激励下级部门争取超额完成，从而提升本级政府在GDP锦标赛中的相对表现。在这一背景下，增长目标不仅是政策规划工具，更演化为推动地方政府之间竞争的重要手段。

我们的研究发现，地方政府在调整增长目标时表现出显著的“易上难下”非对称性效应：在经济景气时期倾向于积极上调目标，而在经济放缓时则调整更为保守。尤其当上级政府未同步下调增长预期时，下级政府表现出更强的下调谨慎，“易上难下”效应更为突出。这种非对称的调整模式导致在2010年后经济增速持续放缓的背景下，地方政府仍长期维持偏高的增长目标。

这些目标不仅是政策指引的数字表达，更在实际操作中引发了省级和市级层面的重大政策响应。当某一地区未能实现其既定增长目标时，地方政府往往通过加大基础设施投资、加快土地出让节奏，并扩大地方政府债务以筹措资金，力图弥补目标缺口。

二、GDP增长目标与宏观调控

中国长期实行一套宏观调控框架，依靠逆周期干预机制来确保年度增长目标的实现。在每年3月国务院向全国人民代表大会提交的《政府工作报告》中，通常会概述如何通过逆周期的货币、财政与产业政策，实现上一年度的增长目标。

国家层面的宏观调控措施，无论是货币政策还是财政政策，大多依赖地方政府的传导与执行，以保障增长目标的有效落地。一旦地方政府设定了增长目标，该目标就成为整个行政体系的“指挥棒”。地方政府不仅密切跟踪目标完成情况，还通过督查与绩效考核机制确保各项工作按计划推进。若年初预判存在困难，或年中目标推进不及预期，政府会及时启动干预措施，以填补潜在的增长缺口。

为刺激经济，地方政府可以采取多种措施。其中最常见的是启动新的基础设施项目，如升级道路交通系统、改善农业设施、建设地铁和机场，或开发新的产业园区和商业区。这类项目通常能直接拉动本地GDP增长并带动就业。同时，具备财政能力的地方政府也会加大对重点产业的扶持力度，通过补贴、奖励等方式，鼓励新能源汽车、可再生能源、半导体等领域的投资与技术突破。 

自1978年中国启动市场化改革以来，基础设施建设一直是国家经济战略的核心支柱。由于此类投资主要由国家财政提供资金支持，它们也成为稳定经济的重要逆周期调控工具。根据国家统计局数据，中国基建投资占GDP的比重自2002年的约11%稳步上升，于2016—2017年达到峰值，略高于20%，近年来则回落至18%左右。同时，基建投资在固定资产投资中的比重持续扩大，从2000年的约30%上升至近年来的40%以上。

在地方层面，当某省未能实现其年度GDP增长目标时，通常会加大基础设施投资以弥补差距。①我们的研究进一步发现，为确保实现增长目标，省级政府显著增加了基建支出。这一“补救性投资”规模可观：我们的保守估计显示当实际增速距离目标相差1个百分点时，基础设施投资占该省GDP的比重平均会增加0.4个百分点。

①作为一种常用的干预手段，中国的地方政府一般储备了一批基础设施投资项目，可以为实现经济增长目标而快速启动。此外，中国GDP的核算规则允许地方政府根据项目的工期和预计完工日期，在建设期间就将项目的部分GDP纳入当年的GDP统计。这些都显著缩短了地方政府干预措施影响GDP增长所需的时间。

为了促进地方政府更有效地管理并实现其经济增长目标，中央赋予其一定的自主权，使其能够灵活制定和实施区域性的财政刺激政策。在全国宏观经济面临压力时，中央政府也会统一出台全国性的财政和货币政策，以支持地方政府稳定和推动本地经济发展。 ①

①即便有国家层面的刺激计划，地方政府通常仍需提供相应的配套资金。例如，为应对2008年全球金融危机，中央政府推出了总额达4万亿元人民币的经济刺激计划。根据安排，地方政府必须从自身预算和银行信贷中筹措配套资金，方可获得中央财政的基建拨款支持。该机制不仅将中央财政的撬动效应扩大近三倍，也迫使地方政府承担额外筹资压力，以参与国家主导的投资项目。

在中国，地方政府承担了80%以上的财政支出。其基础设施投资和其他干预措施的资金主要依赖以下几类渠道：一般公共预算、预算外政府性基金、中央转移支付以及债务融资。1994年的分税制改革显著提高了中央财政在税收中的比重，但地方政府的支出责任未随之减少。作为补偿，中央政府允许地方政府保留土地出让收入。此后，土地出让金成为地方政府的政府性基金收入的主要来源，长期占比超过90%。这部分收入被广泛用于基础设施建设、城市扩张及土地开发等项目，成为地方政府实施经济干预的重要资金来源。2020年，全国土地出让收入超过8万亿元人民币，相当于地方政府一般公共预算收入的80%。①

①熊伟（2023）指出，在中国城市化初期阶段，土地出让制度有效激励了地方政府加大基础设施投资，并推动了地方经济发展。这一机制之所以有效，是因为土地价格在一定程度上反映了市场对城市经济前景的长期预期，从而对地方政府形成了明确的激励约束。同时，作为地方财政的重要资金来源，房地产市场亦受到地方政府在推动经济增长和落实政策目标方面的多重干预，其出售土地的动机与策略因此深受财政需求和政策考量的共同影响。

我们的回归分析表明，面对更大的增长目标缺口，地方政府通常会通过增加土地出让以创造额外收入，用于为基础设施投资和其他干预措施融资。具体而言，当增长目标与实际增速之间的缺口扩大1个百分点时，土地出让收入相对于城市GDP的比重平均上升约0.068%。考虑到城市的一般预算收入通常不足GDP的20%，而土地出让收入占比更低于10%，这一增幅已属显著，凸显房地产对地方财政的重要性。

然而，这一增幅仍不足以完全覆盖基础设施投资中每1%增长缺口所对应的约0.4% GDP支出。这表明，除土地出让外，地方政府还需依赖其他融资机制来填补资金缺口。 

除了一般公共预算和预算外政府性基金，表外债务融资在2008年后逐渐成为地方政府重要的资金来源。此前，为加强财政纪律，中央政府严格禁止地方政府擅自举债。然而，2008年全球金融危机爆发后，中央政府为刺激经济，放宽了地方举债限制，允许其通过地方政府融资平台筹集资金。这一政策转向催生了大量融资平台，打开了地方政府债务融资的闸门。尽管此后中央采取多项措施遏制地方借贷，许多地方政府仍通过影子银行等渠道规避监管，以为基建投资和其他经济干预活动提供资金。

随着这一变化，中国的宏观杠杆率（总债务/GDP）自2008年起大幅上升。在此之前，该比率长期稳定在约140%。2008—2010年经济刺激计划期间迅速攀升至180%，随后持续上升，至2016年达到240%，并在2017—2019年保持相对稳定。受新冠疫情影响，宏观杠杆率于2023年进一步升至约280%。

按官方口径，地方政府债务从2008年占GDP的11%温和上升至2023年的32%。相比之下，非金融企业债务从占GDP 95%激增至168%，成为社会整体杠杆率上升的主要推动力量；居民部门债务亦在房地产驱动下显著增长，从占GDP的18%升至64%。

值得注意的是，由于地方政府融资平台在统计上被归类为非金融企业，其债务并未计入官方统计的政府债务。将地方政府融资平台债务与官方统计的地方政府债务合并，可勾勒出2015—2022年地方政府总债务的更完整图景：该比率从2015年约占GDP的42%，跃升至2022年的近69%，远高于同期官方统计的增幅。 

我们基于2015—2022年地方政府债务数据的实证分析发现，地方债务增长与实际GDP增速无显著相关性，却与GDP目标完成缺口高度相关。这一结果表明，地方政府的举债行为直接受到实现增长目标的压力驱动。

具体而言，当实际GDP增速每低于目标1个百分点，地方政府融资平台债务便上升相当于地方GDP的0.63%；若将官方债务与平台债务合并计算，总债务将增加相当于GDP的0.76%。这一幅度显著高于土地出让收入（+0.068%）和基础设施投资（+0.4%）的增加幅度，显示出在2015—2022年，地方政府经济干预的主要资金来源是债务而非土地财政。

尤为值得关注的是，从2011年至2019年，也就是“四万亿”经济刺激计划结束至新冠疫情暴发前这一看似平稳的时期，地方政府债务的持续增长尤其令人费解。我们发现在这一时期由于受到“易上难下”效应影响,地方政府的GDP增长目标难以及时下调,造成为减少增长目标缺口,地方政府过度负债。根据我们的模型保守估计，2011—2019年地方政府债务因为增长目标压力累计增加了相当于GDP的14.0%。由于多数新增债务通过融资平台实现，地方干预的实际规模已超过中央宏观调控的原定安排。

尽管中央政府未必掌握各地具体数据，但其对地方依赖平台债务的普遍性应有充分认知。有研究指出，中央对这一现象的容忍可能反映其在财政纪律与增长目标之间的权衡（Chang, Liu and Yang, 2024）。 

三、GDP增长与经济繁荣脱节

地方政府采取的大规模基础设施投资、土地出让和债务融资等干预措施表明，良好的GDP增长数据更多地反映了真实的经济活动，而非如部分文献所强调的地方统计数据虚报所致（Nakamura, Steinsson and Liu，2016；Lv et al.，2018；Chen et al.，2019；Gong, Shen and Chen，2025）。然而，GDP增长目标的实现是否真正转化为经济的全面繁荣，仍是一个值得深入探讨的问题。

为了评估区域GDP增长与经济健康之间的联系，我们考察了过去20年中地区GDP增速与三个关键经济变量之间的相关性，这三项指标分别代表了居民需求、企业绩效和生产效率：（1）社会消费品零售总额增长，衡量居民消费；（2）上市公司营业收入增长，反映企业层面的经营状况；（3）全要素生产率（TFP）变化，代表地区生产率提升。

我们重点比较了两个阶段：2002—2008年与2011—2019年。前一阶段中国经济高增长，实际GDP增速持续超过中央政府目标；后一阶段则表现为增长放缓，且实际增速与目标基本一致。

在居民消费方面，我们将省级社会消费品零售总额增速回归于省级GDP增速，控制滞后项和其他经济变量，并加入省份和年份固定效应。2002—2008年，两者相关性在经济和统计上都显著且回归系数为0.895，说明地方GDP增长可较好反映当地居民消费增长情况。到了2011—2019年，该系数下降至0.06，且不再具有统计显著性，表明GDP增速与居民消费增长之间的关联明显减弱。

在企业绩效方面，我们将上市公司营业收入增长率回归于其总部所在省的GDP增长率，控制公司层面的滞后营业收入增速、省级经济变量，以及公司和年份固定效应。回归结果显示，2002—2008年，企业营业收入增速与省级GDP增长呈显著正相关（系数为1.771），表明地方GDP增长可较好地反映当地企业经营状况。然而在2011—2019年，这一相关性在统计上变得不显著，甚至转为负值，表明GDP增速已不再是企业绩效增长的有效指标。

在生产率方面，我们将地级市全要素生产率回归于本市GDP增长率，控制城市层级变量并加入固定效应。结果显示，2002—2008年两者存在显著正相关（系数为0.160），但在2011—2019年这一相关性几乎为零，说明地方GDP增长不再有效反映地区生产率进步。

综上，回归结果表明，2011—2019年，GDP增长率与企业营业收入、居民消费和全要素生产率之间的相关性均显著减弱，削弱了GDP增长作为衡量经济健康状况指标的有效性。这一发现呼应了学术界长期以来的担忧：中国的GDP增长可能并不能准确反映实际的经济繁荣程度。

造成GDP增长与经济繁荣脱节的一个可能原因是地方GDP数据存在虚报行为。值得注意的是，辽宁、内蒙古、天津等省、直辖市政府曾在2017至2018年公开承认存在GDP统计造假。在中国的治理体系中，GDP增长不仅是衡量经济绩效的核心指标，更是考核地方官员的重要依据。这一制度安排一方面激励一些地方领导人为追求政绩而可能夸大增长数字，但另一方面也使地方受到体制内监督机制的有力约束。这种“激励—约束”并存的结构，是中国庞大官僚体系运作的基本特征之一。地方官员有动机虚报GDP数据，而中央政府则通过审计、巡视和统计核查等手段保持监督。这种持续的张力构成了治理体系内的重要动态平衡。在此背景下，中国能够在2011—2019年维持一个相对平稳的增长路径，仅凭GDP数据的虚报是难以支撑的，更多需要来自地方政府对于经济活动的实际干预。

四、超越GDP增长目标

前文分析表明，中国政府不仅在国家层面设定年度经济增长目标，也在各级地方政府中广泛部署，并通过宏观调控手段，特别是政府投资，来确保目标实现。这一宏观管理模式有效平滑了经济周期波动，长期保持了GDP增速的稳定。 

然而，从长期来看，为实现增长目标所实施的持续性干预也逐步引发了经济结构的失衡。黄益平等人（2024）基于中国生产网络的研究发现，自2008年以来，建筑业与房地产业已成为中国经济的核心部门。与多数行业与宏观经济周期的同步性不断下降相反，建筑业与房地产业的波动与整体经济活动始终高度同步。这反映出中国宏观管理与经济结构之间的深度耦合：建筑业严重依赖政府主导的基建项目，而房地产业则通过土地出让与抵押融资为地方政府提供关键资金来源，进而成为政策传导的主渠道，也巩固了它们在经济体系中的主导地位。 

与此同时，地方政府高负债还可能通过“挤出效应”，对经济长期健康发展构成挑战。根据已有文献，2008年后地方债务的扩张显著挤压了民营企业的融资空间（白重恩等，2016；Cong et al.,2019；Chen et al.,2020；Huang，Pagano and Panizza，2020；宋铮与熊伟，2024），这可能在一定程度上解释了2011—2019年GDP增长与企业营业收入、居民消费和全要素生产率之间的日益脱节。

此外，各地设定的过高增长目标可能抑制地方政府在政策创新与制度实验的空间和容错率，这与中国改革早期地方政府作为制度探索先锋的角色形成了鲜明对比（Wang and Yang，2024；Fang，Li and Lu，2025）。

我们的分析进一步表明，在政策主导增长的2011—2019年，GDP增速与企业营业收入增长、居民消费以及全要素生产率之间的相关性显著减弱甚至消失。这一事实揭示了中国经济运行中的一个根本性问题：GDP增长本身，并不必然代表更广泛意义上的经济繁荣。换言之，增长目标数字实现的背后，未必带来企业效益提升、居民收入增加或生产效率改善，而这一脱节正是为完成目标而采取的强干预式宏观调控造成的。

中国能否在稳定增长与结构转型之间实现动态平衡，在很大程度上取决于中国能否改革长期形成的、围绕GDP增长目标构建的宏观治理机制。我们的研究强调，在经济增速放缓的当下，全国和地方性增长目标的设定亟须更加审慎和灵活。考虑到中央和省级增长目标在锚定地方预期与加剧“易上难下”效应中的关键作用，其设计应尽量减少对地方政策的系统性扭曲，为政策试验与结构调整留出必要空间。

当前，中国正面临与2014—2015年相似的局面：产能过剩压力持续、内需疲软，类似的宏观调控措施可能再次出台。然而，在债务高企的背景下，若继续依赖债务驱动的政策干预，不仅可能进一步削弱财政稳定性、抬升系统性风险，还可能持续挤出私人部门投资，抑制未来增长潜力。

因此，评估中国宏观经济管理有效性的标准，必须超越“是否实现增长目标”的狭隘视角。真正的衡量标准应是：GDP增长是否转化为更高的居民收入、更强的消费能力和更高的生活质量。政府需要建立高效、透明的统计体系，特别是要能够准确追踪各地区居民收入和消费水平，将地方政府的绩效评估真正对齐于最根本的发展目标。

（2025年第2辑）