来源：人大CMF

袁海霞  中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，中诚信国际研究院院长

张  堃  中诚信国际研究院研究员

汪苑晖  中诚信国际研究院研究员

赵皓月  中诚信国际研究院研究员

张瀚文  中诚信国际研究院研究员

本文转载自5月28日中诚信研究微信公众号。

本文字数：16575字

阅读时间：40分钟

一、内需对经济贡献走强，潜力持续释放为应对外部冲击提供关键支撑

2008年金融危机后中国经济进入调整期，持续由外向型经济为主向内外需平衡、双引擎驱动的新模式加速转变，外贸依存度不断降低，内需对经济增长的贡献率加大，逐步成为中国经济增长的主要支撑。2020年中国提出构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环”相互促进的新发展格局，近年来中国经济结构持续优化，扩大消费和投资与优化对外开放结构兼顾，着力推动形成内外需平衡、国内国际双循环的发展模式。

（一）服务消费占比上升、商品消费提质升级，最终消费对经济增长贡献增强

改革开放以来，中国居民消费规模快速提升，最终消费成为中国经济增长的主要贡献。2024年，中国居民人均消费支出达到2.83万元，社会消费品零售总额达到48.8万亿元人民币，较改革开放之初增长超300倍，最终消费对中国经济增长的平均贡献率超50%，大于资本形成和净出口，已经成为中国经济增长的主要动力。

从消费结构来看，伴随居民可支配收入的增长，以及消费观念的转变，中国居民消费结构不断优化，服务消费占比持续提升。随着国内经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，服务消费支出占整体消费的比重不断提高，2024年中国人均服务性消费支出占居民人均消费支出的比重提升至46.1%，较2013年提升7个百分点，其中，文化娱乐、医疗保健消费在人均消费支出中的占比均提升10个百分点左右。根据美、日等发达国家经济发展的经验，迈入高收入国家行列后，消费结构会沿“非耐用品->耐用品->服务”的路径持续升级，当前中国正处于消费结构转型的关键过渡阶段，居民消费由依赖商品消费向以服务消费为主、服务与商品消费并重的格局加速转变，但与美日等主要发达国家相比，我国服务消费占比偏低，后续随着提振消费专项行动落地落实、服务消费供给不断完善，服务消费还有较大的提升空间。与此同时，中国商品消费也在不断提质升级，一方面，主要耐用品拥有量不断提升，2023年末，中国居民每百户家用汽车、空调、电动助力车的拥有量分别为49.7辆、145.9台和74台，分别为2013年的2.9、2.1和1.9倍，耐用品消费持续升级换代，另一方面，消费时更加注重性价比，既追求品质，又注重价格，消费更加理性，因而品质好物、国货潮品等成为商品消费的一大亮点。此外，商品消费需求多元化，健康养生驱动下，消费者对食品、保健品、健身器材等健康相关产品的需求不断增加，而兴趣加持下，IP经济火爆，带有价值主张的IP及其周边和跨界联名产品受到青睐。

（二）投资向高技术产业和新基建倾斜，持续发挥中国经济增长“稳定器”作用

中国资本形成率远高于世界平均水平，投资仍是中国经济增长的重要支柱。进入21世纪以来，中国资本形成率快速上升，由2000年底的33.7%提升至2011年46.6%的高点，虽然后续有所下滑，但仍维持在40%以上。根据世界银行公布的数据，2023年中国资本形成率为42.1%，与之相比，世界平均水平为26.5%，美、欧、日、印分别为21.5%、26.5%、26.2%和33.3%，均远低于中国。从长期来看，虽然少数经济体能够短期实现高资本形成率，但世界上基本上没有国家能像中国一样连续数十年保持高资本形成率，这背后是中国长期高储蓄率的支撑。改革开放以来，中国储蓄率始终维持在30%以上，并呈现逐渐上升的趋势，当前中国储蓄率大致在45%左右，而美国的储蓄率不及20%，欧、日不及30%，印度约在33%左右。在高储蓄率支撑下，高投资成为中国经济高增长的主要推动力，虽然自2008年金融危机后，投资对中国经济增长的贡献率波动下行，但仍维持在30%左右，是中国经济发展的重要支柱之一。

制造业投资持续高速增长，近年来逐渐向高技术产业倾斜。制造业投资是中国投资的重要组成部分，尤其是进入21世纪以来，中国制造业投资高速增长，在固定资产投资中的占比也持续提升。在高制造业投资驱动下，我国成为全世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，制造业增加值全球占比约达1/3，制造业规模连续15年全球第一。近年来，在全面推进实施制造强国战略背景下，中国制造业投资更加向高技术产业投资倾斜，高技术产业投资占比持续上升。2021年以来高技术产业投资增速维持在7%以上，截至2024年末，中国高技术制造业占固定资产投资的比重超12.0%。在投资带动下，中国高技术产业发展持续向好，对产出的贡献不断提升，2024年高技术制造业增加值占GDP的比重达到6.24%。

基建投资由传统基建向新基建转变，持续发挥基建投资稳增长、调结构的重要作用。中国是基建强国，改革开放后，基建投资大规模投向交通、通信、供电、供水、供气等基础设施领域，以及教育、卫生等公共服务领域，极大提升了城镇的硬件条件和软实力，吸引人口向城镇聚集，带动中国城镇化快速发展。近年来，中国传统基建投资效率有所下降，基建投资逐步转向5G基站建设、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能等新基建。2009年起，中国基础设施建设投资，尤其是传统基建投资增速大致呈下行趋势，交通运输和公共设施投资增速分别由2009年的高点63.6%和57.6%下滑至今年年初的2.7%和2.6%，与之相比，新基建成为投资的重点领域，据测算[1]，“十四五”期间中国新基建投资将达到10.6万亿，占全社会基础设施投资10%左右；2021-2023年，数据中心产业投资或达1.4万亿元；2020-2025年，5G网络建设投资累计将达到1.2万亿元，带动产业链上下游以及各行业应用投资超过3.5万亿元。新基建投资的不断提升有助于接续发挥基建投资短期稳增长、长期调结构的重要作用，推动中国经济持续向好。

二、创新动能不断增强，现代化产业体系不断完善

改革开放后，中国通过快速的深度工业化进程，转变为现代化工业国家，同时，服务业产值也在快速提升，工业、服务业协同发展，展现出强大的经济发展韧性。同时，中国不断培育及积累技术优势，以促进创新动能积厚成势、传统动能焕新升级，为中国经济高质量发展筑牢根基。

（一）深度工业化持续推进，服务业发展空间不断拓展

中国工业化进程由“量”的扩张迈向“质”的提升，深度工业化不断推进。改革开放以来，中国开启快速工业化阶段，第二产业占GDP比重一直维持在40%以上，尽管随着中国经济步入新常态，第二产业占GDP比重有所下滑，但并没有出现美西方国家那样的持续下行，而是始终维持在35%以上的较高水平。但是在资源和环境约束下，中国的工业化逐步从劳动密集型转向技术密集型发展，由依赖数量扩张转向更加注重质的提升，在工业增加值不断增长的同时，呈现出高端化、智能化、绿色化的新特征。其一，中国制造业不断向高端化迈进，从传统制造业向高端装备制造、智能制造、航空航天、半导体等高科技产业转型，2012年起高技术产业工业增加值增速就持续稳定在10%以上；其二，中国制造业智能化改造持续进行，伴随新一代信息技术，如人工智能、大数据、物联网、云计算等的广泛应用，中国持续推动制造业智能化升级改造，由中国“制”造转向中国“智”造；其三，中国制造业绿色化程度逐渐加深，规模以上工业单位增加值能耗在“十二五”、“十三五”分别下降 28%、16%，2021年进一步下降 5.6%[2]，工业绿色化转型正在加快推进。

服务业快速发展，取代工业成为中国经济发展的主要力量，未来仍有较大的发展空间。2012年第三产业占GDP比重首次超过第二产业，服务业成为中国经济发展的主要支撑。一方面，高技术服务业投资快速上升，截至2024年末高技术服务业投资占固定资产投资比重为3.3%，对产出的贡献也不断提升，2019—2023年，规模以上高技术服务业企业营业收入年均增长12.9%[3]，超过规模以上服务业企业4.1个百分点；另一方面，生产性服务业增速较快，信息传输、软件和信息技术服务业，租赁和商务服务业等生产性服务业快速发展，2024年两者占服务业比重分别达到8.3%和7.4%，不断推动制造业转型升级。此外，中国服务业稳就业的潜力持续释放，改革开放以来，中国第三产业就业人数占全国总就业人数的比重由10%左右上升至接近50%，显示了中国服务业稳就业的重要作用。但与发达经济体相比，中国的服务业发展还有较大的提升空间。2023年末，服务业增加值占GDP比重为54.6%，但相近时期内，美、欧、日等发达经济体的这一占比分别为76.4%（2021年）、65.48%（2023年）、71.39%（2022年），中国服务业规模仍有较大的提升空间。

（二）创新动能积厚成势，技术优势为创新动能发展提供坚实基础

创新动能持续蓄势，为经济发展注入强劲动力。中国正处于新旧动能转换的关键时期，近年来，中国着力推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展，同时大力培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业，通过“政策引导+市场驱动”，中国在新动能培育方面取得了长足进步。其中三新经济（新产业、新业态、新模式）增加值不断上升，2023年末三新经济增加值为22.35万亿，较2016年翻了一番，年均增速超10%，三新经济增加值占GDP的比重同样呈上升趋势，由2016年的15.3%上升2.43个百分点至17.73%。一方面，中国在新能源、船舶制造、无人机、人形机器人等领域取得技术突破，例如，2023年11月中国首艘国产大型邮轮“爱达·魔都号”正式交付，标志着中国已形成船海产品全谱系总装建造能力，逐步实现了从“追赶者”到“领跑者”的转变，拓展了中国经济增长的发展空间。另一方面，数字经济蓬勃发展，数字经济规模占GDP比重持续提升，2023年末，中国数字经济规模由2017年的27.2万亿增长至53.9万亿，年均增速超12%，数字经济占GDP比重为42.8%，较2017年提升15.8个百分点。此外，在中美博弈加剧背景下，中国在半导体领域和DeepSeek等人工智能大模型领域不断取得突破，既能够推动产业本身的不断发展，又能够打破美国的技术封锁，保障中国的产业链供应链安全。

技术优势是中国创新动能培育的基础与支撑。近年来，在新型举国体制推动科技创新要求下，中国基础前沿研究不断取得突破，战略高技术领域实现跨越，国家创新体系建设提质加速。2023年，中国全社会研究与试验发展经费支出规模稳居世界第二，与国内生产总值之比为2.64%，超过欧盟国家平均水平；截至2024年6月，中国国内发明专利有效量达442.5万件，每万人口高价值发明专利拥有量达12.9件[4]。通过不断积累技术优势，并努力推动科技创新和产业创新融合发展，为创新动能的培育奠定了坚实基础。

（三）传统动能不断转型升级，对经济增长拖累减轻

中国在培育创新动能的同时，也在不断推动传统动能转型升级。2015年，为解决传统动能增长乏力、产能利用率下滑的问题，中国开启了供给侧结构性改革，通过创新驱动发展，引导传统行业数字化、绿色化、智能化转型升级，实现产业结构优化升级，以此提高经济发展的质量和效益。目前，供给侧改革取得明显成效，截至2022年底，全国共淘汰落后产能和化解过剩产能钢铁约3亿吨、水泥约4亿吨[5]，纺织业、黑色金属冶炼等传统行业产能利用率显著提升。

房地产作为最重要的传统动能，近年来也经历了深度调整，但在政策引导下，中国房地产行业持续向新发展模式转型，行业的边际改善对中国经济增长的拖累有所减轻。近年来，伴随人口结构演变与城镇化趋缓，中国房地产供需关系发生转变，房地产行业进入深度转型调整周期。为推动房地产行业转型升级，改善房地产行业供需结构，2023年下半年以来，国内出台了一系列利好政策，尤其是926中央政治局会议明确“促进房地产市场止跌回稳”以来，稳地产政策频出，房地产止跌企稳趋势显现。2025年1-3月，商品房销售面积和销售额的累计同比增速分别为-3%和-2.1%，房地产施工、竣工面积的累计增速分别为-9.5%和-14.3%，跌幅均较去年年末大幅收窄；新房、二手房价格同比跌幅持续收窄，环比增速整体持平，其中，一线城市新房和二手房价格企稳回升迹象明显，地产政策对住房价格的支撑仍在持续。目前，房地产开发投资仍占固定资产投资完成额的近20%，伴随房地产行业的筑底企稳，房地产行业仍将持续发挥对中国经济增长的拉动作用。

三、贸易结构持续优化，有效应对复杂多变的外部环境

改革开放以来，伴随我国持续融入全球产业链供应链，进出口规模快速增长，成为我国经济增长的“三驾马车”之一。近年来，在贸易保护主义抬头、全球产业链供应链加速重构的背景下，我国贸易在复杂多变的外部环境中实现结构性调整并展现出了显著的韧性。从贸易品结构来看，我国出口结构逐渐向中间品转型，高端化进程提速的特征明显；服务贸易虽相对薄弱，但在全球服务贸易的地位稳步上升，并逐渐向知识密集型服务贸易转型；从贸易国别结构看，我国贸易伙伴范围不断拓展，对美国依赖有所降低，与东盟、俄罗斯、拉丁美洲等新兴经济体的贸易占比增加，一定程度抵消了对美出口份额的下滑。过去一轮贸易战中我国以全产业链配套的外贸体系、产业结构调整以及扩大经贸朋友圈有效地应对了外贸领域的冲击，伴随我国贸易反制工具箱逐渐充足，中国应对美国贸易制裁的筹码更多、底气更足。

（一）商品贸易：出口高端化提速，全产业链配套的外贸优势凸显

在融入全球产业链、出口快速增长的过程中，我国建立了涵盖41个工业大类、207个中类和666个小类的完整产业体系，在全产业链配套能力的支撑下，我国外贸能够快速响应全球市场的多样化需求和变化，贸易地位逐年抬升，我国贸易占全球贸易的比重由1995年的0.02%提升至2024年 12%。

伴随新一轮全球产业链重构，我国作为全球产成品中心的地位开始下降，出口总体呈现“中间品转型，高端化提速”的特征。一方面，我国中间品的比较优势逐渐显现。按照广义经济分类法将商品分为资本品、中间品和消费品三类，2017年到2024年我国中间品的出口份额从42%提升至46%，而消费品份额从36%下降到33%，资本品份额从21%下降到19%，我国逐渐由全球产成品中心向中间品出口过渡。另一方面，制造业出口逐渐向高技术、高附加值转型。以2018年贸易摩擦加剧为分界点，我国传统劳动密集型产品出口份额进一步下滑，其中，纺织制品出口占比下滑2.4%，成为我国出口份额下滑幅度最大的行业，而运输设备、化学制品、机电产品、塑料橡胶制品的出口份额平均抬升1个百分点以上，相对更有韧性。其中，机电产品作为我国出口的“压舱石”，近十五年来出口份额保持在45%左右，近年来其细分领域出口具备结构性亮点。一是以电动汽车、光伏、锂离子电池为主的“新三样”产品成为2021年以来我国出口的新增长极，新三样产品占我国机电产品出口比重在2023年达到7.5%的高位水平；二是掌握全产业链核心技术的新能源整车厂带动我国汽车出口向高附加值转型，近两年我国汽车出口大幅增长，在机电产品中年出口总额仅次于覆盖面更广的集成电路和消费电子产品；三是有竞争力、有创新性的出口产品不断涌现，2024年船舶和海洋工程装备、工业机器人、3D打印机出口分别增长60.1%、45.2%、32.8%，高技术产品出口实现稳步增长。

机电产品和矿产品是我国主要的进口领域，近年来海外科技制裁和我国供应链自主可控要求倒逼机电产品、光学仪器等进口份额下滑。我国中间品进口仍然占据主导，截至2023年最新数据，我国中间品、消费品和资本品的进口份额分别为82.2%、7.7%和10.1%，从趋势来看，近十年来我国资本品进口份额呈下滑趋势，消费品进口稳步抬升，但中间品波动较大，2021年以来中间品进口份额再度抬升的背后主要受新能源产业对锂、钴、镍、铂原料的进口需求拉动，在我国关键零部件自主可控的总体要求下，我国中间品进口仍有较大的下降空间。从进口商品分类看，我国进口主要集中在以半导体设备、集成电路为主的机电产品和矿产品两个领域，二者占比接近六成。2018年贸易战以来，我国对矿产品和部分农产品的进口占比大幅抬升，其中矿产品近五年进口平均份额较2013-2018年抬升近5个百分点，而对运输设备、光学仪器、机电产品、塑料橡胶制品的进口份额有所下降，主要源于美国技术封锁倒逼国内芯片、部分光学仪器国产化率有所提升。

从中美贸易结构看，我国在部分关键产业链环节对美依赖度有所下降，但美国在下游消费品方面对华的进口依赖度较高，或是美国进一步实施关税制裁的主要掣肘。从具体商品领域看，我们筛选出当前中国对美国进口依赖度较高的商品领域，在HS四位代码的同一口径下，截至2024年，我国对美国进口依赖度高的商品数量显著少于美国，仅有发动机、直升机飞机等航空器、食用高粱进口依赖度超过50%，三者中国对美进口份额分别为55.4%、57.3%和 60.8%。此外，近年来在自主可控领域的财政支持和资金投入下，我国在部分关键产业链环节对美依赖度显著下降， 2018年以来我国在实验用诊断试剂、食用高粱、石英岩快和坚果对美国的进口份额下滑超过15个百分点，心电图等外科、牙科医用设备对美出口份额下滑近7个百分点，进口来源替代和国产替代取得有效进展；另一方面，过去七年中我国半导体产业在美国制裁压力下表现出较强的韧性，部分工艺已实现技术自主，2024年我国集成电路出口1595亿美元，超过手机成为出口额最高的单一商品。但美国在下游消费品方面对华的进口依赖度仍然较高，以2024年美国对华进口金额大于25亿美元且进口份额大于25%为标准，筛选出当前美国对华进口依赖度较高且涉及金额较大的商品领域， 2024年玩具车、游戏机手柄等视频游戏设备，电热家用器具、塑料厨具、体育用品等下游消费品的对华依赖度超过50%，部分商品如娱乐用品、厨房用钢铁器具、破壁机等家用电动器具的进口依赖度甚至高于80%，此外，2018年以来美国对我国蓄电池及零件的进口依赖度不断提升至2024年56%的水平，我国具备技术比较优势的核心中间品也对美国进一步实施关税制裁形成掣肘。

（二）服务贸易：相对薄弱但稳步向好，我国是美国服务贸易顺差的重要来源国，为抵御恶意制裁提供筹码

改革开放以来我国服务贸易在全球的地位逐年上升，但服务贸易的基础仍相对薄弱。改革开放以来我国服务贸易占外贸比重从1982年的10.1%上升至2023年的13.6%，服务贸易总额在全球服务贸易比重也从2005年3.2%上升至2023年的6.1%。尽管如此，我国贸易结构仍以商品贸易为主，服务贸易的基础与其他发达国家相比较为薄弱，截至2023年，我国服务贸易占外贸比重既低于世界平均水平（24.1%），也远远低于美国、英国、德国、日本等发达国家水平；此外， 2000年后我国服务贸易占GDP的比重呈下滑趋势，2023年我国服务贸易占GDP的比重为4.9%，也整体低于美国、日韩、德国等其他国家的水平。 

2009年后我国服务贸易长年维持逆差态势，旅游和运输服务是主要逆差来源。2009年以来我国服务出口的增长落后于进口，服务贸易自此长期处于逆差态势，拆分结构看，旅游、运输服务是我国服务贸易逆差的主要来源，电信、计算机和信息服务、建筑服务、其他商业服务是我国为数不多的服务贸易顺差项。从贸易逆差的形成原因看，一方面，我国海运运输能力与国际货物贸易运输需求之间差距较大，虽然我国商品出口自2000年以来大幅增长，但与商品进出口贸易相关的海运服务主要由境外海运企业提供，这也是造成我国运输服务逆差的主要原因；另一方面，出境游、留学热等趋势推升旅游服务逆差，由于汇率、物价、出入境限制等因素，我国出境旅游消费（如留学、购物）远高于入境收入。但近年来伴随过境免签144小时等政策的推出，我国入境游实现大幅增长，2024年全年我国免签入境外国人达2011.5万人次，同比增长112.3%。去年年底，我国过境免签政策迎来全面放宽优化，过境外国人在我国停留时间延长至240小时，同时新增21个口岸为过境免签人员入境口岸，并进一步扩大停留活动区域，在此背景下我国旅游在服务贸易领域的逆差有望进一步收窄。

近年来服务贸易结构逐渐向知识密集型转型。我国知识密集型服务贸易在服务贸易中的占比从2013年的34.4%上升至2023年的41.4%。其中，电信、计算机和信息服务的出口份额由2010年以来5.4%提升至2023年的23.7%，是知识密集型服务贸易的主要增长来源，且逐渐与运输服务齐平成为我国服务出口的主要支撑项；此外，2010-2023年我国知识产权使用费出口份额提升2个百分点以上，在提升自主创新能力、强化知识产权保护方面取得有效进展。

我国是美国重要的服务出口目的地，也是美国企业对外投资的主要收入来源，为抵御美国恶意关税制裁提供一定的战略筹码。一方面，我国是2023年美国全球第五大服务出口目的地，以及其亚太地区服务出口的第一大目的地。从国际贸易的分工角度来看，美国高度发达的服务业是其优势所在，多年来美国服务贸易对华呈现较大顺差，且总体呈现扩大趋势，即便2020年以后顺差有所收窄，截至2023年我国占美国服务贸易顺差的比重仍位于9.5%左右的高位水平，其中，旅游（包含留学）、知识产权使用费和金融服务是美国对华服务贸易顺差的主要来源。另一方面，最近十年，美国对华投资的规模持续扩大，据BEA的数据，2012—2023年美国对华直接投资年均增速为7.8%，快于美国对外直接投资增速的4.3%，而2023年美国的服务出口中36.5%来自于跨国公司的附属机构，为美国企业带来长期持久的收益[6]。考虑到跨国服务业企业在投资东道国后为当地消费者提供的服务也是出口的重要组成，无论在贸易顺差还是在企业盈利的贡献上，美国对华服务贸易出口的依赖度较强，为抵御美国恶意关税制裁提供一定的战略筹码。

（三）贸易伙伴：外贸朋友圈扩大，对新兴国家出口显著提升有效弥补美国关税制裁影响

我国外贸朋友圈逐渐扩大且日渐稳固，主要贸易伙伴由欧美、日韩等传统发达国家向东盟、拉丁美洲的新兴国家转变。我国是全球150多个国家和地区的主要贸易伙伴，已与30个国家和地区签署23个自贸协定。过去我国贸易伙伴主要以欧美、日韩等传统发达国家为主，1995年三者出口份额合计占我国出口的近80%，伴随我国贸易结构的转型、共建“一带一路”和中欧班列基础设施的建设，以及区域全面经济伙伴关系协定（RECP）等多边协议的推进，我国对东盟、非洲、拉丁美洲等区域的新兴经济体的贸易往来逐渐加深，截至2024年，三者占我国出口的份额逐渐由1995年不足10%提升至29%，东盟超越欧美已连续四年成为我国第一大贸易伙伴。此外，中欧班列的开通极大的推动了中国与欧洲及沿线国家之间的贸易往来，截至2024年底，中欧班列累计开行超过10万列，货值超4000亿美元，中欧班列通达欧洲20多个国家、180多个城市的庞大网络，运输的货物品类也从早期以电子产品、服装为主，逐渐拓展到汽车整车及零部件、机械设备、食品、医药等众多领域。

2018年后我国对新兴国家的出口快速增长，为美国对华贸易制裁提供了缓冲和替代的空间。将2018年6月（美国301清单生效前）我国对各地域出口金额标准化为100进行比较，2018年贸易战后我国对东盟、非洲地区的出口持续增加，其中对东盟出口占比由12.9%提升到16.4%，对共建“一带一路”国家出口占比由38.7%提升到47.8%，且保持较快增长势头。在汽车产业链转口贸易和俄乌冲突的背景下，2021年以来我国对墨西哥等拉丁美洲国家和俄罗斯的出口持续抬升，接替东盟成为了我国出口的主要增长来源。进出口份额角度看，2019-2023年我国对东盟、拉丁美洲、俄罗斯的平均出口份额分别较中美贸易战前提升3.2、1.0、0.3个百分点，平均进口份额提升约3.1、1.9和1.6个百分点，有效对冲了对美出口份额的下滑（1.9个百分点）。

（四）我国应对美国贸易制裁的筹码更多、底气更足

2025年特朗普再次上任以来，在全球范围内采取更为广泛且更有针对性的关税制裁，包括自2月4日起对所有中国进口商品加征10%关税，3月4日将税率翻倍至20%，4月4日公布对等关税方案对华再追加34%的关税，4月8日对华加征50%的报复性关税，4月9日和4月10日进一步威胁对华关税提高至125%和145%。对此，我国早有预期和判断，迅速采取了相应的反制措施且相较于2018年更加系统、全面、精准。一是对美关税措施由部分行业实施到全面覆盖，2018年我国反制措施多为分批次对特定商品加征关税，主要针对农产品、汽车、钢铁等，相较而言，本轮我国反制措施全面加码，4月4日、4月9日我国宣布在现行适用关税税率基础上对美全部商品分别加征34%和50%的关税，和美国加征的关税税率相等，4月11日面对美国“宣泄性”的单边主义关税制裁，我国对美所有进口商品征收125%的同等关税税率，且宣布“如果美方后续对中国输美商品继续加征关税，中方将不予理会”，叫停了本轮美方连续加征关税的“数字游戏”；二是我国的反制工具箱更加丰富，反制手段从关税措施拓展到行政管制、企业实体清单等各方面，具体包括新增出口管制清单和不可靠实体清单、对稀土等战略资源实施出口管制、暂停6家美涉事企业产品输华资质、首次启用《反外国制裁法》冻结涉事美企资产并限制高管入境等方面。 

从美国实施关税制裁的经济影响看，美国对华进口依赖度较高的领域主要为下游消费品，加征关税对居民端通胀的影响更大；而中国对美国进口依赖度较高的领域主要是高科技产品和农产品，前者向居民生活传导弱且间接倒逼我国自主可控的推进，后者是可替代性较强的初级农产品，虽然美国对华贸易制裁更多是地缘政治博弈，但对华全面加征关税所带来的经济账具有不可持续性，给我国带来了更多的贸易谈判空间。

最近一轮中美贸易争锋中，我国强硬的对等反制措施已经为后续中美谈判争取了主动权。4月11日深夜美国海关与边境保护局公布豁免清单，对我国计算机、服务器、智能手机、半导体制造设备等 348 类商品免除 “对等关税”，这也是美国对华进口依赖最大的几个商品领域，我国贸易结构优势成为了美国肆意对华实施关税制裁的主要掣肘。据官媒消息称，我国正在研究六大反制措施，首次提到把反制措施从商品贸易扩大到服务贸易、电影和美企在华知识产权领域，为后续中美贸易的进一步谈判磋商留有后手，在上一轮贸易战的经验基础上，我国应对美国贸易制裁的筹码更多、底气更足。

四、财政发力推升政府债务，但也支撑经济增长、增强韧性，推动在发展中化解风险

在我国长期以来的经济社会发展中，财政扮演着重要角色，也是政府开展宏观调控的核心手段，尽管财政发力带来了政府债务的攀升，但也有力支撑了我国经济的平稳增长和结构转型，助力在发展中逐步化解债务风险。目前我国政府部门负债率、付息水平等低于多数海外发达经济体，债务结构亦逐步优化，具有较强的韧性、可持续性以及充足空间。未来财政政策精准发力仍是推动我国走出需求低迷、信心不足困境的优先选项和必然途径，将不断增强经济发展后劲及韧性，对于化解政府债务风险、保障债务可持续也具有积极意义，有助于形成“财政发力-政府债务增长-经济增长-发展中化债”的良性循环。

（一）财政赤字持续发力并向中央倾斜，积极应对需求收缩、预期转弱压力

赤字率是宏观调控的重要风向标，也是财政政策发力的关键，提高赤字率进行逆周期调节也是国际通行做法。我国长期以来将预算赤字率稳定在3%以内，近几年结合宏观调控的实际需要进行动态调整，例如2020年疫情期间赤字率达到3.6%，应对特殊时期经济运行压力；2023年赤字率达到3.8%，支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力建设；2025年赤字率首度提高至4%、较2024年增加1个百分点，但仍低于部分发达国家（如美国设定2025年赤字率6.2%），对应赤字规模5.66万亿，比上年增加1.6万亿，这一突破性的调整较好地回应了当前国内需求收缩、预期转弱的现实压力，对于当前稳定经济增长、提振市场信心、扭转信用收缩趋势而言非常关键。

除预算赤字率向上突破外，安排更大规模政府债券同样是财政发力“量”的关键。近年来我国灵活安排特别国债，并稳步增加地方政府专项债规模，以保障重大项目建设以及民生领域补短板，2025年两者规模均创历史新高，特别国债增加至1.8万亿，新增专项债增加至4.4万亿，估算广义赤字规模将达13.86万亿[7]，较上年增加2.9万亿，广义赤字率同比提升1.7个百分点至9.8%，为历史最高水平，将为稳增长、调结构提供更多支撑[8]。其中1.3万亿超长期特别国债将继续支持“两重”“两新”，中诚信国际研究院估算或能拉动GDP增长约1.7-1.9个百分点；0.5万亿特别国债将用于补充国有大行核心一级资本，增强其抗风险能力和放贷能力，更好地服务实体经济发展；此外，新增专项债也将加快落实“负面清单”、“自审自发”等新机制，进一步“扩围”“放权”“提效”，更好发挥稳增长稳投资作用。

从整体赤字分配看，中央财政发挥着愈来愈重要的作用，预算内中央赤字占比持续上升，2025年中央赤字占比同比抬升3.6个百分点至85.9%，为历史最高水平；同时，中央政府承担的特别国债也增加至1.8万亿，同样创有记录以来新高，推升中央政府债务余额占比至43%。目前我国中央政府杠杆率显著低于地方政府，在宏观效率下滑，微观主体扩表意愿不强等背景下，中央加杠杆有利于提振信心、扩大需求，更好发挥统筹调控职能，也有利于减轻地方发展包袱，激发地方活力。此外，中央发力将进一步优化政府债务结构，降低整体宏观债务成本，尤其考虑到目前经济发展转型涉及到的重大战略及关键领域的项目大多具有较强的外部性、公益性，加大“央进”力度是应时之举。

（二）支出结构逐步优化、注重“投资于人”，对稳增长、增后劲有正面作用

财政支出结构与经济体制和发展阶段密切相关，伴随我国经济由高速增长转向高质量发展，财政支出结构也相应变化，2008年前按功能分类的社会文教支出已取代经济建设支出成为财政支出的第一大项，目前进一步呈现出显著的民生导向与高质量发展特征。一是注重民生保障与公共服务均等化，社保和就业、教育、卫生健康支出合计占比稳定在35%以上，其中社保和就业、教育为支出前两大项，2024年规模均超过4万亿，增速分别为5.6%和2%，财政保民生力度持续加大；二是加快科技创新与产业升级，科技支出占比稳步上升，2024年支出规模为1.15万亿，同比增长5.7%，高于同期财政支出增速，财政投入强度持续增加，重点聚焦"卡脖子"技术攻关与战略性新兴产业培育，增强经济增长韧性及后劲；三是有序推进乡村振兴与城镇化补短板，农林水事务、城乡社区支出规模保持高位，2024年均超2万亿，其中农林水支出以12.4%的增速领跑，规模创历史新高，主要用于高标准农田建设、水利防灾工程及乡村振兴项目，城乡社区支出同样保持较快增长，支持老旧小区改造和县域城镇化补短板。

从未来趋势看，我国经济发展与结构转型中仍面临多项短板制约，如需求不足消费不振、民生领域存在短板、公共服务体系欠完善、新旧动能转换面临压力等，外部形势也更趋严峻复杂，财政支出将进一步强化精准投放，加快从投资为主转向投资消费并重，从“投资于物”转向“投资于人”，对于惠民生、促消费、增后劲具有正面作用。一方面，聚焦消费尤其是服务消费，提升财政发力的“民生含量”。用好用足现有财税政策工具提振消费，如近两年支持“两新”的超长期特别国债等；加大支持数字、智能、文旅、体育等消费新热点的力度，推动服务消费回暖；需注意的是，消费不足尤其是服务消费疲弱的背后也折射出我国基本公共服务水平与均等化不足、社保体系仍待完善等问题，将进一步加强民生财政投入，着重解决医疗、教育、养老、托幼等短板，2025年社保就业支出增速预计4.69%，小幅高于一般公共预算支出目标增速4.35%，有望强化基本公共服务托底作用，提升居民消费意愿。另一方面，积极扩大有效投资，提高投资效益，发挥政府带动作用。尽管近年来传统基建相关支出增速相对放缓，2025年城乡社区、节能环保等基建支出目标增速均较上年降低，但对于经济转型发展中的重点领域及未来产业，如新型城镇化、新基建、科创、绿色低碳等，仍将加强财政支出力度；而对于传统基建领域仍存在的区域发展不均衡、城市更新不充分等问题，也将加力补足短板项目，并继续支持“两重”建设，改善经济发展的基础条件。此外，将加强财政与金融的配合，发挥好政府投资的杠杆作用，带动更多社会资本参与。

（三）地方化债思路转向发展中化债，6+4+2组合拳缓释风险、促进经济循环

我国地方政府债务发端于上世纪70年代末，1994年分税制改革后依托地方融资平台大规模增长，在几十年来的经济建设中发挥了重要作用，但也逐步成为地方高质量发展、财政有效发力、债务可持续滚动的关键掣肘。2014年以来，我国地方债务管理采取“开前门、堵后门”的思路，并根据宏观经济形势和风险演化情况适时调整完善，寻求“稳增长”和“防风险”的平衡。十余年来我国陆续开展了若干轮地方化债，均取得了阶段性效果，但化债推进中也出现一定宏观收缩效应，部分地方流动性压力逐步凸显，发展活力受到制约。为更好地平衡化债与发展，现阶段政策思路发生了重要变化，逐步由以往的侧重防风险转向化债与发展并重，去年四季度适时推出“6+4+2”化债组合拳，2025年《政府工作报告》再次强调坚持在发展中化债、在化债中发展，有利于缓解地方流动性压力，释放地方活力和积极性，对于推动深层次体制改革、地方行为模式与激励体系根本性改变也具有积极意义。

作为新一轮化债的核心举措，去年出台的“6+4+2”大规模组合拳已取得较好的“松绑减负”效果，在主动化解债务风险的同时，助力地方腾出更多空间，为高质量发展蓄势，促进经济良性循环。一方面，通过隐性债务显性化、高息债务低息化，减轻地方化债压力。截至今年3月底，地方共发行置换债券3.34万亿元，已超过6万亿额度的一半；根据财政部披露，6万亿置换额度可累计节约利息支出约4000亿元、“组合拳”五年累计可节约利息6000亿元，2024年各地置换债务平均成本下降超过2.5个百分点，显著减轻地方资金压力和利息支出。另一方面，在地方财政持续承压的背景下，大规模置换将支持地方卸下包袱，释放财政空间，增强经济发展动能。根据中诚信国际研究院估算，债务置换每年可释放2.5万亿左右的增量财政空间，相当于增加接近GDP2%的财政支出，既能用于经济转型发展和民生领域补短板，同时也有助于解决政府信用问题，逐步提升市场主体信心，促进经济良性循环。

此外，今年《政府工作报告》还强调“动态调整债务高风险地区名单,支持打开新的投资空间”，从保障融资循环和经济发展的角度看，未来融资约束政策或将继续优化调整，适用范围可能由省级细化至地市级，适当放开对重点省份中经济财政较好、债务压力较小地市的融资限制，合理满足其投融资和经济发展的需要，并优化进出名单的动态机制，推动在发展中化债。整体而言，我国政府致力于建立防范化解地方债务风险长效机制以及同高质量发展相适应的政府债务管理机制，并注重在高质量发展中推进债务风险化解，这将进一步保障政府债务风险可控、推动财政可持续发展。

（四）财政发力推升政府债务但也增强经济韧性，助力在发展中化解债务风险

截至2025年，我国已连续16年实施积极财政政策，在近年来财政持续发力的背景下，政府部门债务规模不断攀升，截至2025年末将达到95.97万亿，若考虑财政部口径下的隐性债务[9]，广义政府部门债务或达103.75万亿。但规模的增加并不一定意味着风险的攀升。结合国际经验看，多数海外经济体均采取了大规模的政府债务扩张来应对经济下行，尤其在低利率或零利率环境中更为有效，是可持续视角下海外政府债务管理的共同实践，如疫情期间实行大规模财政刺激计划和超常规货币政策的美国，打破“债务刹车”制度、实施极度宽松货币政策的德国，早已进入“零利率”时期的日本等。对于我国而言，在当前“低利率、低通胀”背景下，货币政策实施空间相对有限，通过政府部门低息融资扩大财政支出是驱动经济增长、推动需求走向扩张的关键，也是推动隐性债务显性化、优化政府债务结构、防范化解债务风险的有效手段。

若从衡量债务风险的指标看，我国政府部门负债率显著低于海外主要经济体，预计2025年末我国政府负债率上升约7个百分点至67.8%，其中，央地杠杆率或分别升至29.1%、38.7%，考虑财政部口径隐性债务后的负债率将上升至73.3%，IMF可比口径下2023年末我国政府广义负债率为84.4%[10]，同样低于多数海外经济体，风险可控，尤其中央政府尚有较大加杠杆空间。进一步地，从债务可持续性角度看，当前我国政府债务融资成本持续下降，且低于名义经济增速，国债发行利率已向下突破2%、地方债发行利率也仅2%左右，从国债收益率与名义GDP增速之比来看，我国国债收益率明显低于GDP增速，今年一季度名义GDP增速4.5%、十年期国债收益率仅1.63%，与美国等发达国家恰恰相反，债务可持续性较强；利息支出规模虽有增加，中诚信国际研究院估算2025年政府债务（不含隐债）利息支出2.3万亿，同比增长6.6%，占广义财政收入[11]的比重为8.2%、占GDP的比重为1.6%，IMF可比口径下2023年公共债务利息支出占收入[12]的比重为3.5%，仍低于多数海外经济体，尚有充足财政空间。此外，国内较高储蓄率和以内债为主的债务结构也支撑了我国较强的财政实力，为政府债券融资的可持续提供条件，某种程度上看也是将储蓄转化为投资的可选路径之一。截至2024年末，我国国民总储蓄率约43.4%，高于多数发达经济体（如G7平均水平约22.5%），并且商业银行是政府债券第一大持有者，2024年末持有国债、地方债比例分别为63.0%、75.1%，高储蓄率与内债为主的组合有利于更好发挥公共债务低息融资和政策工具自主化的优势。

整体而言，尽管财政发力不断推升我国政府债务，但规模的增加并不意味着风险的攀升，积极财政的推行也有力支撑了我国经济的平稳增长和结构转型，对于化解政府债务风险、保障债务可持续有积极意义。目前我国政府债务风险可控，仍有充足的财政空间和应对风险的能力，未来通过财政政策持续发力、精准投向经济转型的重点领域、打好政策“组合拳”将进一步推动我国走出需求低迷、信心不足的困境，增强发展后劲和韧性，也有助于在高质量发展中化解债务风险，形成“财政发力-政府债务增长-经济增长-发展中化债”的良性循环。

近期，美国主导的超预期“关税战”给全球经济带来较大冲击，中国作为世界第二大经济体，面临的内外挑战更加复杂。但不论外部环境如何演变，我们的首要任务都是做好自己的事，以国内经济结构调整应对外部环境调整，以国内经济韧性为外部环境冲击提供“减震带”。短期应继续加大逆周期调节力度，加快政策出台落地的节奏，进一步扩内需、稳增长。财政政策除扩大赤字规模外，还可视情况提高专项债、国债、特别国债等发行规模，财政支出上更加聚焦消费特别是服务消费领域发力，着力解决医疗、教育、养老、托幼等短板，扩大广义基建等有效投资；货币政策“降准、降息等已留有充分调整余地”，5月7日推出了一揽子货币政策，后续还可加大对消费、商品房收储、科技创新等重点领域的金融支持，考虑创设稳外贸的结构性货币政策工具。中长期，通过持续的改革释放制度红利，一方面，进一步畅通内循环，从完善个税体系、深化收入分配制度改革、优化服务消费供给、完善社会保障体系等方面推动消费潜力释放，同时，加大核心领域的技术攻关和自主可控，降低对外依赖，加强产业链韧性建设，加大对AI、数字经济、低空经济等创新动能培育的资源倾斜，以科技创新推动产业创新、以产业升级构筑新竞争优势的现代化产业体系建设；另一方面，推进要素市场化改革、供给侧结构性改革、所有制改革等，促进全要素生产率的提升，推动中国经济回归“增长路径”，从而增强各方面对中国经济中长期发展的信心。此外，坚持对外开放不动摇，有序扩大自主开放和单边开放，通过深化多双边和区域经济合作，扩大外贸“朋友圈”，同时深度参与国际规则重塑，更加积极地应对国际形势变化。

[1]《中国新基建研究报告2022》https://finance.sina.com.cn/review/jcgc/2022-06-15/doc-imizmscu6863768.shtml

[2]《碳排放重压下的创新：中国工业的绿色转型策略》https://index.caixin.com/2024-07-02/102212118.html

[3] 《服务业地位作用更加彰显 发展质效持续提升——新中国75年经济社会发展成就系列报告之四》https://www.stats.gov.cn/sj/sjjd/202409/t20240911_1956378.html 

[4] 《向着科技强国加速迈进——新中国成立75周年科技事业发展综述》https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202409/content_6973831.htm

[5] 《深化对供给侧结构性改革的认识》http://www.qstheory.cn/qshyjx/2023-10/11/c_1129910011.htm

[6] 《服务贸易，美国对华利益的重要体现》，商务部国际贸易经济合作研究院。

[7] 含2万亿用于置换隐性债务的专项债额度。

[8] 中诚信国际研究院报告《2025年地方债务与财政领域的走势与关注》，2025年3月。

[9] 结合财政部披露的2023年末14.3万亿存量隐性债务余额以及“6+4+2”化债组合拳进行推演。

[10] IMF估算中国政府债务口径包括显性债务、地方政府融资平台、政府引导基金和专项建设基金。

[11] 中诚信国际研究院对于广义财政收入的口径为全国一般公共预算收入及全国政府性基金预算收入之和。

[12] IMF口径下各国收入包括税收、社会捐款、应收赠款和其他收入。

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