转自：中国环境网

生态环境损害赔偿制度是我国生态文明体制改革的一项重要制度创设。从2015年《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》到2017年《生态环境损害赔偿制度改革方案》，生态环境损害赔偿制度经历了从试点试行到全面推广的发展历程；《民法典》第1235条为生态环境损害赔偿制度提供了实体法依据；《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《管理规定》）从总体要求和目标、任务分工、工作程序、保障机制等方面对生态环境损害赔偿制度实施的重点内容作出规定。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》对“统筹推进生态环境损害赔偿”作出重要决策部署。经过十余年的实践发展，生态环境损害赔偿制度改革基于政策和法治协同推进，阶段性目标已基本完成。

当前，生态环境损害赔偿制度改革工作进入纵深发展的关键阶段，既应关注损害赔偿制度自身的健全完善，还应注重制度实施的系统性、科学性和规范性，促进与相关制度和机制的协同配合。2025年1月，生态环境部等12家单位联合印发《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（以下简称《意见》），在2020年《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》的基础上作出了补充和完善。《意见》依循问题导向和目标导向原则，根据改革目标任务的具体需要，使生态环境损害赔偿制度的内容更加科学和精细，对深入推动生态环境损害赔偿制度改革、保障国家生态安全具有重大意义。

依循问题导向原则，明确案件分类标准

在生态环境损害赔偿实践中，案件划分和判定原则、办案要求不明确，标准难以统一等现实等问题困扰着地方实践。《意见》回应实践关切，就如何认定《管理规定》中的“显著轻微案件”和“重大案件”作出详细规定，明确了“简单案件”的办案要求，通过细化标准实现案件的科学分类、分级处理。

首先，将损害数额极小或者生态环境损害行为未造成明显影响作为“显著轻微案件”的判断标准。损害数额极小的判定，交由各省级赔偿权利人及其指定的部门或机构根据本地区本领域的实际情况规定，便于因地制宜、分类施策。针对如何判定未造成明显影响，《意见》结合不同生态环境要素的特点，通过分类列举的方式明确了综合评判时需要考虑关键因素。《意见》还规定了显著轻微案件应当启动索赔的例外情形，体现出对重点生态功能区的刚性保护和对多次违法赔偿义务人的严格追责，兼顾制度刚性与实践弹性。

其次，明确“简单案件”中认定“损害事实简单”“责任认定无争议”“损害较小”的具体标准和情形。针对简单案件，可以通过专家评估或由相关行政机关通过与案件相关的法律文书、监测报告等资料综合作出认定，通过程序简化实现责任的快速认定，从而提高办案效率、降低行政成本。其中，“损害较小”的数额上限可由省级赔偿权利人及其指定的部门或机构根据本地经济社会发展情况适当调整。此外，《意见》还指出可以通过类案参考、典型案例评析等方式统一综合认定尺度。

再次，《意见》明确了《管理规定》中规定的“重大案件”的范围，明确了五类属于“重大案件”的具体情形，这对建立健全重大案件信息报告机制和重大案件督办机制具有重要意义。

这些精细的制度设计，有利于进一步实现生态环境损害赔偿案件的分级分类管理，避免“一刀切”式的无差别索赔，提高生态环境损害赔偿工作的规范性和可操作性：对于显著轻微案件的划定，可避免行政资源的浪费；通过简化简单案件的办理和评估流程，可提升办案效率并推动类案办理和办案标准的统一，有利于集中资源和力量高效处理重大案件，推进重大案件办理督办。

细化程序内容，健全制度保障机制

《意见》聚焦程序细化、标准统一、流程简化等多个维度，从案件线索筛查、损害调查、鉴定评估等方面为生态环境损害赔偿制度的有效实施提供保障。

在案件线索筛查方面，《意见》鼓励赔偿权利人结合本地区工作实际，加密线索筛查频次、加大线索筛查力度，同时还强调发挥生态环境部门的牵头指导作用，统筹推进本区域线索筛查整体工作，要求定期汇总分析线索筛查情况和有关工作进展，并做好信息共享。这些规定对于提高线索筛查工作的规范性具有重要意义。

在损害调查方面，《意见》注重技术赋能，要求充分运用技术手段，引入物量平衡等分析方法以强化调查客观性，并在《管理规定》的基础上进一步明确了调查内容，包括“违法行为发生频次、持续时间、影响范围、造成的实际损害”。同时，还明确了勘验笔录或询问笔录、调查报告、行政处理决定、检测或监测报告、鉴定意见或鉴定评估报告、生效法律文书的证明效力，规定可以组建联合调查组开展生态环境损害调查。

在鉴定评估方面，《意见》充分考虑生态环境损害鉴定评估环节多、耗时久、周期长等特点，明确“开展生态环境损害鉴定评估的时间不计入办案期限”。针对技术薄弱、实施难度大等现实困难，《意见》要求国家建立健全统一的生态环境损害鉴定评估技术标准体系，制定发布相关技术标准和专项技术规范等，鼓励各地制定专项工作指南、生态环境损害修复效果评估方法等，为提高鉴定评估的效率和科学性、促进生态环境损害赔偿制度的实施提供保障。《意见》还规定了鉴定评估报告的具体内容，要求鉴定评估报告应当明确生态环境损害是否可以修复，对于部分可以修复的则应当明确可以修复的区域范围和要求。针对简单案件的鉴定评估，《意见》规定可以简化流程，减少冗余的繁琐环节，同时还细化了鉴定评估专家的选取办法和具体要求。

强化部门联动，优化多重协同机制

生态环境损害赔偿制度涉及多个主管部门，内在地要求部门之间相互配合、有效协同。《意见》贯彻生态环境保护的系统整体观，进一步强化了部门间协调，有利于构建多维协同、多元追责、深度联动的治理体系。

首先，注重与行政执法的衔接。为了实现损害赔偿与行政执法联络常态化、信息共享、移交畅通、调查联动，《意见》要求建立健全生态环境损害赔偿与行政执法衔接机制，明确了衔接的具体内容，并特别强调了一些关键工作环节的衔接。特别是在在索赔启动方面，《意见》明确通过行政执法、诉讼等已实现修复的案件可不启动索赔，避免重复追责，也对线索筛查的统筹推进和信息共享提出了更高要求。

其次，强化赔偿磋商与司法程序的衔接机制。《意见》明确了“磋商不成”的具体情形，规定司法确认未通过后应当重新磋商一次，未果则及时起诉，避免“久磋不决、久拖不决”。同时，要求继续加强与环境公益诉讼的衔接，两者互相支持、相互补充，共同为生态环境修复提供保障。《意见》还要求人民法院将不履行或者不完全履行义务的赔偿义务人列入失信被执行人名单，以强化协议的约束力和执行力，为赔偿协议的执行提供司法保障。

再次，深化与人民检察院的协同联动。《意见》的相关规定有利于推动人民检察院的全过程参与和监督，增强生态环境损害赔偿制度实施的公正性、公开性和规范性，这主要体现为四个方面。一是建立反馈机制，对人民检察院移送的线索决定不启动的，应当向移送线索的人民检察院及时反馈；二是在启动生态环境损害赔偿调查后，可以同时告知有管辖权的人民法院和人民检察院；三是人民检察院可以对生态环境损害赔偿磋商和诉讼提供法律支持；四是在磋商、诉讼、修复、申请强制执行等环节，可以邀请人民检察院履行参与、支持起诉、监督等职能或权利，实现与人民检察院的密切配合。

此外，从联合发文的部门看，新版《意见》新增“国家疾控局”，体现了生态环境保护与公共卫生管理和公众健康保护的目标协同，这有利于生态环境与公众健康保护的协同推进。

细化修复方式，确保及时有效修复

推动受损的生态环境得到及时修复，是生态环境损害赔偿制度的内在要求。为此，《意见》聚焦生态环境损害修复的统筹指导和效果评估，细化了生态环境损害修复的具体要求。

一方面，《意见》将生态环境损害分为可以修复和无法修复或者无法完全修复两种情形。对于可以修复的生态环境损害，要求在修复时注重体现环境资源生态功能价值；对于无法修复或者无法完全修复的生态环境损害，则丰富了责任履行的方式和情形，鼓励开展替代修复以实现生态环境及其服务功能等量恢复。在选择替代修复项目时，应将生态修复与民生改善相结合，以实现环境效益与社会效益的有机结合。同时，《意见》还鼓励因地制宜建设生态环境损害赔偿修复基地，探索政策协同机制，提高生态环境损害修复综合效应。

另一方面，注重生态环境修复效果评估。《意见》将生态环境修复效果评估作为必要内容纳入赔偿协议，要求修复完成后由赔偿权利人及其指定的部门或机构组织效果评估，强调了修复效果评估的必要性；若修复效果未达到修复方案确定的修复目标，赔偿义务人应当继续开展修复。此外，还增加了可以不组织开展修复效果评估的具体情形，使制度设计更为严谨。

生态环境损害赔偿制度建设对推动人与自然和谐共生的中国式现代化具有重要意义。《意见》的实施，将进一步促进生态环境损害赔偿制度的法治化、专业化、规范化，使生态环境损害赔偿制度内容更加科学和精细，其制度价值得到更为充分的体现，在生态文明法治建设中发挥更加重要的作用。

（作者：于文轩，中国政法大学民商经济法学院副院长、生态与资源法治研究中心主任，教授、博士生导师；孙昭宇，中国人民公安大学法学院讲师）