生物多样性保护属于检察公益诉讼四大传统法定领域的生态环境和自然资源保护领域，一直以来是检察机关关注和办案的重点。从办案量、办案区域来看，候鸟保护作为生物多样性保护的重要内容，是检察机关服务大局、建设法治文明的落脚点之一。近年来，检察机关通过候鸟保护的公益诉讼监督办案，从不同角度关注候鸟保护全过程的细节和重难点，也与行政机关建立了协同共治的理念与默契。在检察公益诉讼进入高质量发展的新阶段，有必要适时对候鸟保护工作进行较为系统的梳理和深化研究。

　　一、候鸟保护检察公益诉讼监督的方向和重点

　　关于候鸟的保护，既要着眼于整治表面可见危害，又要深挖实质原因，解决根本冲突；既要打击已产生的公益侵害情形，又要注重“抓前端、治未病”。实践中，可以从捕鸟工具整治、候鸟栖息地环境保护、缓解人鸟冲突等多方面着手。

　　（一）捕鸟工具的整治与监督。捕鸟工具包括一般捕鸟网、雾网、猎套、毒鸟剂等各种捕鸟、伤鸟物品。捕鸟网的设置，可能是出于猎捕鸟类后贩卖、走私、食用等目的，也可能是出于农户保护各类作物及养殖物的经济利益需要。检察机关除摸排并监督行政机关清理实际架设的捕鸟网、猎套外，还应注意打击监督线上售卖捕鸟工具的情形，从源头治理捕鸟工具对候鸟产生的威胁风险，形成全链条监督的态势。如北京铁路运输检察院对猎鸟问题进行专项整治期间，对相关电商平台的店铺、直播间开展线索摸排，发现一些用户、商家用“白丝1.5指”等暗指名称进行宣传售卖捕鸟网，该院协同网络信息、市场监管部门，引入AI技术模型优化拦截等策略，持续清理相关违规用户和信息，现相关短视频、电商平台已无法搜索到此类商品和链接。值得注意的是，典型、明显的捕鸟工具售卖虽日趋减少，但相关销售渠道趋于更加隐蔽难测，需办案人员通过相关技术和专业知识的积累辨别寻查。此外，对于非法猎捕的鸟类等野生动物的运输途径的监督也需要检察机关特别关注。

　　（二）候鸟迁飞通道及栖息地的保护。我国涵盖全球9条候鸟迁飞通道的4条，加入了《生物多样性公约》《湿地公约》等众多涉及候鸟及候鸟迁飞通道保护的国际条约，认定了1000余处国家级、省级重要湿地。对候鸟生存环境的保护重点之一即是对湿地环境的保护，此前，检察机关办理了以南四湖流域生态环境公益诉讼案为典型的一大批湿地保护案例，涵盖违法侵占、围湖填湖、非法狩猎、非法养殖、固体废弃物污染等违法情形，已形成了较为成熟的办案机制和经验。在候鸟保护方面，除前述违法情形对候鸟栖息地产生的影响外，还应注意到诸如光污染、噪声污染对候鸟迁徙、栖息产生的影响。如贵州省威宁县检察机关办理的保护黑颈鹤栖息地整治光污染行政公益诉讼案中，专家论证评估认为，光污染会改变鸟类包括迁徙、觅食等行为，夜间迁徙的候鸟受非自然光线引导可能增加被捕食和致命碰撞的危险。因此光污染、噪声污染对候鸟迁飞、栖息产生的影响也应为检察机关办案重视。此外，近期提交全国人大常委会审议的生态环境法典（草案）第一编第三章提到，国土空间规划应严格遵守生态保护红线，检察机关办理候鸟保护或其他生物多样性保护案件时，可对相关行政机关的规划及利用开展监督。

　　（三）鸟类保护与人类生产的平衡。因近年来我国对生态文明建设的重视与进步，很多地区生态明显改善，吸引候鸟等鸟类聚集，出现不少鸟类迁徙繁衍与栖息地周边农户、养殖户经济利益的冲突。一般而言，以植保作业等防鸟为目的的防鸟网不应造成鸟类伤亡，但出于经济成本考虑，农户往往使用价格低廉的雾网等工具用于农业防护，这类捕鸟网网眼较细，不易被鸟类察觉，容易造成鸟类碰撞，缠绕致死。保护候鸟、解决人鸟冲突的关键有两个方面：一是规范农户使用防鸟网线，目前国家层面未出台明确的防鸟网线生产标准和使用规范，导致行政机关监管时缺乏有效抓手。根据上海市崇明区检察院保护候鸟、治理雾网的经验，检察机关通过听证会、研讨会、委托专家出具意见等形式，督促行政机关出台鸟类友好型防鸟网线标准，是可供借鉴的办案模式。二是对产生经济损失的农户、养殖户进行合理补偿。从生态环境法典（草案）第一编第六章的生态保护补偿内容看，我国将通过立法对重点生态功能区、自然保护地等按规定开展生态保护的单位和个人进行财政补偿。其他对口协作、产业转移等多种补偿方式和鼓励地方政府适当拓宽生态保护补偿资金渠道等规定，都将成为未来解决人鸟冲突、人兽冲突的重要依据，也是检察机关履行公益诉讼监督职责服务经济社会高质量发展的重要抓手。

　　二、行政机关履职判断要素及风险点

　　（一）依法履职的标准。候鸟保护的行政责任机关主要是各级林草部门及地方政府，行政机关的职责依据来源为法律法规规章、“三定”方案及权力清单。要判断行政机关是否依法履职，需要层层推进判断。一是出现公益受损情况后，准确界定行政机关的法定职责。具体判断归谁管、有没有管，违法行为是否得到及时制止，受损公益与行政机关履职情况之间的因果关系。如果责任机关未及时履职或拒不履职，则需接受行政公益诉讼监督。二是判断行政机关初步履职后公益是否得到有效保护，是否存在错误履职、怠于履职、履职不力等其他不依法履职情形，以及这些不依法履职行为对公益损害造成的进一步影响。三是判断行政机关是否依法全面履职，如已穷尽履职手段、履职所需合理期限超出两个月或存在客观履职困难，无论公益损害问题是否得到解决，都应当认定行政机关已全面履职。后续为解决公益损害问题，则需要检察机关与行政机关合力统筹推进。在检察机关启动行政公益诉讼的诉前磋商、制发检察建议程序后，行政机关仍不能全面履职的，则应依法提起行政公益诉讼。在《关于推进公益诉讼检察高质效办案的意见（试行）》中，“可诉性”成为检察机关公益诉讼高质效办案的重要标准。

　　（二）易发多发的履职疏忽。实践中，相关行政机关常常存在几种履职不到位的情形：一是以行政处罚代替其他监管措施。候鸟保护的主要责任机关是各级林草部门，林草部门的行政处罚种类包括罚款、责令停产停业、吊销许可证、责令停止违法行为、限期恢复原状（补种、退还、拆除）、没收违法所得等，面对违法行为或公益侵害情况，如果只进行其中某一项行政处罚，未穷尽监管手段，属于履职不到位。二是以移送刑事犯罪替代全部行政监管职责。涉候鸟等野生动物保护刑事犯罪案件，行政机关针对同一个违法行为先对违法行为人进行行政处罚，与后续再判处刑事处罚并不冲突，一方面性质相同的罚责可以抵扣，另一方面刑事处罚不能代替行政责任中独有的责任内容，如果未追究相关行政责任则会导致不履行法定职责。三是执行不到位。主要包括两种情况，一种是对拒不执行行政处罚的行为不依法强制执行，或对已生效的法院裁判不申请法院强制执行，另一种是对法律规定的需要或可以代履行的情况未依法施行代履行。

　　三、需要特别注意的几个问题

　　第一，在候鸟保护相关的行政公益诉讼监督中，检察机关要牢牢把握法律监督的本质和督促之诉、协同之诉的定位。如林草部门联合十部委开展“清风行动2025”等专项行动，检察机关一方面是及时关注、协同配合、服务大局，在相关主体不履职或履职不到位情况下发挥兜底性、补位性作用；另一方面是要注意做好公益保护的“后半篇文章”，促进完善社会治理。

　　第二，候鸟等野生动物保护的案件仍在摸索和积累经验过程中，如何穿过表象发掘问题实质、抽丝剥茧解决公益侵害难题十分考验办案人员的智慧，高质效办案的“三个善于”要求是很好的思路指引。如解决人鸟冲突中，发现防鸟网缺乏统一标准、农户经济损失难从国家财政得到补偿，就是“从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系”“在法理情的有机统一中实现公平正义”的具体体现。检察人员应深入理解、思考、内化“三个善于”，推动公益诉讼“案结事了人和”。

　　第三，一个需要特别注意的环节是，在司法办案中，候鸟等野生动物因扣押、鉴定等程序，往往在办案过程中囿于客观条件保护不力受到二次伤害甚至死亡，此种情形下对鸟类等野生动物的保护需要检察机关、公安部门、林草部门等相关单位通力协作，以达到动物资源保护的根本目的。

　　（作者系最高人民检察院公益诉讼检察厅三级高级检察官助理）