转自：中国经济导报

     位于天津市河东区的泰达·津一产业公园原为始建于1951年的天津市第一机床总厂，自2023年开始启动城市更新工程建设，充分保留并利用老厂区原有的多种工业元素，将工业遗存与现代功能相结合。图为市民在天津市河东区泰达·津一产业公园参观老厂区的工业设备。新华社

本报记者|程晖

    今年以来，全国城市更新工作的推进步入快车道。

    1月20日，全国城市更新工作部署视频会议在京召开。此后，多地纷纷召开住房城乡建设工作会议，部署各地2025年城市更新重点任务。深圳、上海、贵阳、湖北省、河北省等多地陆续组建了住房和城市更新部门，明晰城市更新职能。

    日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》），明确了实施城市更新行动的总体要求、主要任务、支撑保障和组织实施等内容，为持续推进实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市提供指引。《意见》提出，到2030年，城市更新行动实施取得重要进展，城市更新体制机制不断完善，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，经济业态更加丰富，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，城市成为人民群众高品质生活的空间。

顶层设计推动打造宜居、韧性、智慧城市

    中指研究院研究总监吴建钦接受本报记者采访时表示，从此次政策出台的背景来看，一是城市更新是推动我国城市开发建设方式转型，推动城市高质量发展的重要举措。二是当前发展形势下，城市更新在稳增长、扩内需、惠民生的重要作用进一步显现。三是近年来，城市更新在推进过程中仍然存在诸多的难点、堵点，需要顶层设计推动各地创新政策机制。

    2024年，我国常住人口城镇化率已达到67%，进入城镇化较快发展的中后期，从国际经验和城市发展规律来看，城镇化率达到60%左右是社会矛盾和问题集中凸显的时期，这一时期英国、美国等许多国家都开展了城市更新工作。我国城市发展已进入以存量为主的新阶段，从解决“有没有”转向解决“好不好”问题，国家发展目标、市场需求、百姓诉求等都发生变化，城市建设必须主动适应这些变化，从关注增量、追求规模扩张、拉大城市框架转向关注存量、追求品质提升和结构优化。

    今年以来，各地也围绕着城市更新开展各方面工作。

    2月22日，上海市浦东新区举行“民生为本共创未来”2025年重大民生项目开工仪式，共开工99个项目，总投资约648亿元，聚焦七大领域推进城市焕新。这是今年以来多地加速推进城市更新工作的一个缩影。

    广东省广州市近日提出，加力提速推进城市更新。抢抓新一轮城中村改造历史机遇，坚持“留改拆”并举、“拆治兴”并进，推动城中村改造全面发力、纵深推进，取得更多实质性突破性进展，让群众看到变化、得到实惠。据悉，广州今年计划完成城市更新固定资产投资1800亿元以上，其中城中村改造投资1000亿元以上。

    2月19日，河南省郑州市城市更新工作专班组织专家，对申请纳入城市更新项目库的项目进行了评审，公示7个拟入库城市更新项目，总投资达77.9亿元。

    地方的配套政策也在快速跟进。近日，江苏省召开城市更新工作部署视频会，明确提出今年全省将加力实施城市更新，支持政策将进一步完善，地方政府专项债券支持城市更新的政策力度会进一步加大；结合实际及时优化“城新贷”财政贴息政策，降低企业融资成本等。

    此前，北京市已发布新政支持企业“腾笼换鸟”盘活存量土地，降低参与门槛；上海、广州则通过专项规划、资金管理和房票安置等政策细化实施路径。

    吴建钦表示，此次政策是直接以城市更新为关键词出台的顶层设计，通过多维度任务部署和系统性保障措施，为城市更新提供了顶层设计框架，对各地在“十五五”期间推动系列政策创新、制定重点任务、明确发展目标，具有重大的指导意义。

明确下阶段城市更新八项重点任务

    《意见》从指导思想、工作方式、主要目标三个维度对实施城市更新行动进行了阐述，到2030年，城市更新行动实施要取得重要进展。整体明确了我国城市更新的实施要坚持稳中求进的总基调，是可持续的发展模式。

    从城市更新的主要任务来看，《意见》进一步明确了下阶段城市更新的八项重点任务，包括加强既有建筑改造利用；推进城镇老旧小区整治改造；开展完整社区建设；推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造；完善城市功能；加强城市基础设施建设改造；修复城市生态系统；保护传承城市历史文化。多任务的提出表明下阶段城市更新实施过程中的综合性、系统性特征进一步增强，将持续推进多种空间更新，同时将更加注重兼顾多重更新效益，坚持长期主义。

    从保障措施来看，《意见》提出了加强支撑保障城市更新行动的六个方面，具体包括建立健全城市更新实施机制、完善用地政策、建立房屋使用全生命周期安全管理制度、健全多元化投融资方式、建立多主体参与的城市更新可持续模式、健全法规标准。在用地政策方面，《意见》在土地混合开发利用、用途转换、奖励激励、地下空间更新、不动产登记制度等方面均提出了进一步完善现有政策的意见。在投融资方式方面，《意见》进一步强调了中央及地方财政对下阶段城市更新的重点保障，以及强化金融机构的信贷支持、REITs等金融工具支持。在参与机制及管理方面，《意见》鼓励产权所有人自主更新，创新性提出了要建立健全适应城市更新的建设、运营、治理体制机制。在健全法规标准方面，《意见》提出了要完善适用于城市更新的技术标准，制定修订分类适用的消防、配套公共设施等标准。这将有利于解决当前城市更新开展过程中存量更新与建设开发项目在相关标准上的矛盾和不适配问题。

鼓励各方力量共同推进城市更新的改革创新

    中国城市规划学会理事长、住房城乡建设部原总经济师杨保军分析认为，《意见》强调要“支持地方因地制宜进行探索创新，建立健全可持续的城市更新机制”。实施城市更新行动要坚持守正创新，抓改革、促发展，上下联动、部门协同，全面深化城市“规建治”改革以适应城市更新“投运维”的需要，各地应积极探索适合自身的城市更新路径，努力构建政府引导、市场运作、公众参与的可持续的城市更新模式与政策法规体系。

    第一，鼓励地方积极主动推进制度改革创新。《意见》提出“加快推进城市更新相关立法工作，健全城市规划建设运营治理和房屋管理法律法规”“完善适用于城市更新的技术标准”等要求。中央确定更新大方向后，地方是更新实施责任主体，落实深化改革要求，激发地方政府能动性，要给予适当的“松绑”和“试错”空间，鼓励各地结合实际需求积极探索创新，通过改革破解制度政策性障碍，建立一整套适用于城市更新的制度政策体系。如北京、上海、台州等地出台城市更新条例，对破解障碍、推动城市更新发挥了很好作用。

    第二，加强多部门协同的工作推进机制创新。《意见》指出“住房城乡建设部要发挥牵头作用，会同相关部门加强统筹指导和协调支持，完善制度政策”。实施城市更新行动要加强组织领导，在党中央集中领导下，完善部门分工协作机制，住房城乡建设部门要发挥牵头作用，与发改、财政、自然资源、金融监管等部门齐心协力，各部门形成政策合力，共同推进关键政策机制突破创新，促进资金、土地等各类要素资源按市场规律和国家发展需求优化配置，为城市更新高效高质实施提供体制机制保障。

    第三，构建多元主体参与机制，探索可持续城市更新的模式创新。《意见》要求“建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式”。实施城市更新行动应充分调动政府、企业、产权人、公众等多元主体参与城市更新的积极性，推动有效市场与有为政府更好结合,建立健全城市更新协商机制和利益分享机制，强化“人地物、责权利”等对应，平衡多元利益诉求，支持多领域专业力量和服务机构参与更新，实现共谋、共建、共治、共享。如苏州十全街综合更新项目，通过举办社情民意日活动、居民商户座谈会等形式让市民全过程参与更新决策，并鼓励店家自主设计店面、自发改造，凝聚多方合力，实现共赢共享。