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陈永伟

空中游览、eVTOL（电动垂直起降飞行器）通勤、空中出租车……如今，一架架无人机正悄然改变着人们的生产和生活方式。作为全新的产业赛道，“乘风而起”的低空经济正在各地蓬勃发展。

从对国民经济的影响来看，低空经济的意义可谓重大。工信部赛迪研究院的研究报告显示，2024年中国低空经济规模已达6702.5亿元。其中，低空航空器制造与运营服务占比约为55%，间接带动的其他领域经济活动贡献则接近40%。而根据中国民航局的预测，2025年我国低空经济市场规模将达到1.5万亿元，2035年有望突破3.5万亿元。在此背景下，如何推动低空经济高质量发展，已成为政府、企业乃至公众共同关注的议题。

关于发展路径，已有大量学者从政策、产业、技术等角度展开论述。笔者无意赘述，仅希望通过回顾铁路、公路、航空等早期交通方式的发展经验，为低空经济提供一些历史借鉴。所谓“以史为鉴”，或许能为今天的思考带来有益的启发。

航空邮政与技术引领

航空邮政是航空业最早的应用场景之一。1918年，美国邮政署（U.S.　Post　Office　Department）启动航空邮政服务，尝试用飞机替代火车实现跨州邮件运输。这一业务对飞机性能提出了较高要求。根据当时设想，用于运输邮件的飞机需具备500磅（约227公斤）以上的载重、500公里以上的航程，以及可支持长距离飞行的可靠性与安全性。由于任务多在夜间或恶劣天气中执行，飞机还需具备较强的导航能力。

然而，这些条件在当时并不容易满足。彼时多数飞机为木质双翼机，性能不稳，导航主要依赖地面视觉标识，长途飞行与夜间飞行均难以胜任。由于技术受限，邮政署只能开辟一些航程较短、飞行难度较低的航线。例如最早的“纽约—费城—华盛顿”航线，全程仅350公里，飞行需时约3小时，使用的是一架绰号“Jenny”的Curtiss　JN-4战斗机，由一战退役老兵驾驶。尽管经验丰富，飞行员仍频繁出错，遇上恶劣天气更是难以执行任务。更长航程的线路问题频发，邮件送达难以保障。1920年，邮政服务准点率仅为60%，且当年共发生34起飞机事故。

为改善航空邮政运行状况，美国邮政署决定采用外包研发方式提升飞机性能。它与波音、道格拉斯等公司签订研发合同，承诺承担50%的设计成本，同时提出一系列严格技术要求（如飞机必须承受5倍重力加速度，发动机需通过100小时耐久测试）。一旦飞机满足标准，邮政署将优先采购。在补贴与订单的激励下，波音与道格拉斯分别交付了Model　40A与M-2型号飞机，性能不仅满足要求，甚至在多个指标上超额完成。

与此同时，为解决导航问题，美国邮政署投入数百万美元，在全国建立数百座灯塔与无线电发射塔，使飞行员能借助灯光和无线电定位。经过这一系列改革，航空邮政的安全性与准点率显著提升，事故发生频率明显下降。

1925年，美国通过《凯利航空邮政法》，推动航空邮政私有化，允许私人公司经营该业务。为鼓励参与，政府按每英里1美元至3美元标准提供补贴。

利润驱动下，波音等企业迅速加入，为提升盈利能力持续优化飞机性能。“干中学”（learningbydoing）机制进一步加速了技术进步。

在这一商业化过程中，美国政府并未过度干预，而是聚焦于基础规则制定。1926年《航空商务法案》确立了美国全国统一的适航标准，规定执行航空邮政等商用任务的飞机必须配备无线电接收器等关键设备。政府制定规矩、企业在规矩内竞争的模式，为美国早期航空业的发展提供了制度保障。

对中国低空经济而言，美国航空邮政对技术演进的推动机制值得借鉴。任何一项应用型技术的发展都离不开实际需求的牵引。正如美国邮政署通过资助和订单激发企业研发动力，推动飞机性能大幅提升，低空经济的成长也需借助场景驱动。在物流、通勤、应急救援等具体场景中创造需求，不仅可以明确技术突破的方向，也能激发企业研发的积极性。

具体而言，各地政府在推动低空经济发展时，可以采用公开招标方式，向飞行器运营商发包部分政府项目（如无人机配送、eVTOL通勤等），并在续航、载重、荷载人数、安全性等方面设定明确标准，从中择优选用。优秀的运营商为获取订单，便会主动投入技术研发，从而在缓解资金压力的同时形成有效研发引导，避免资源浪费。

随着技术日趋成熟，地方政府还可设立低空通勤、低空快递等公共服务项目，交由有资质的运营商承包经营。在盈利驱动下，企业将持续加大技术投入，形成“获得收入—投入研发—优化服务—获得更多收入”的良性循环。一旦这种循环建立，困扰当前低空经济发展的技术瓶颈将更易被突破。

当然，正如早期航空业所示，仅靠订单激励远远不够。为了确保技术研发方向正确、成果安全可控，政府还应通过制定技术标准和适航规范，建立清晰的行业底线。

公路网络建设与基建问题

20世纪初，美国汽车工业迅速发展。尤其在1908年福特公司推出T型车后，汽车售价从850美元降至300美元，显著降低了购车门槛，使广大工薪阶层也有机会拥有自己的汽车。从1910年到1920年，美国汽车保有量从46.8万辆飙升至923万辆，每千人汽车拥有量从5辆上升到86辆。

然而，在这一阶段，美国汽车业的发展遇到了基础设施的瓶颈。当时，美国国内的道路建设依然相当落后，大多数城市街道和乡村道路是为步行或马车设计的，难以满足汽车行驶需要。尤其是在跨城市、跨地区的通行方面，道路条件远不能支撑汽车的长距离、高速运行。在这样的环境下，汽车只能作为一部分人的短途代步工具或节假日出行手段，其市场潜力难以完全释放。要打破这一局限，推动汽车工业进一步发展，全国范围内的道路网络就必须得到整顿和升级。

公路作为典型的基础设施，建设成本高昂，私人资本难以承担，通常需要由政府主导。然而，在当时“小政府”理念仍占主导地位的美国，大规模政府投资公路建设面临制度性障碍。此外，联邦与州、州与州之间利益分歧显著，无论是由联邦主导，还是由各州分别推进，公路建设都困难重重。

为解决上述问题，美国于1916年通过了《联邦援助公路法案》，联邦政府出资7500万美元，资助各州建设“邮政道路”和“农村道路”，并要求州政府提供等额配套资金。在建设过程中，联邦设定了统一的公路建设标准，参与建设的各州必须遵循统一规范，从而有效避免了标准不一所带来的后续运营和维护难题。具体施工则通过公开招标方式交由高资质私人企业完成，保证了项目质量。

此后数十年，美国陆续颁布了一系列类似法案，持续支持道路网络建设。1956年通过的《州际公路系统法案》尤为重要，它推动建立了全国性的高速公路网络，为美国成为“车轮上的国家”打下了坚实基础。

值得一提的是，公路作为长期使用的公共设施，需要稳定的维护资金。为此，《州际公路系统法案》创设了“高速公路信托基金”（HighwayTrustFund），通过征收燃油税积累资金，用于公路维护和改造。更好的公路促进了更多汽车的销售与使用，更多的汽车反过来又增加了燃油税收入，形成了“建设—使用—养护—再投入”的良性循环。

与早期美国汽车产业的发展类似，目前中国低空经济也面临基础设施相对薄弱的瓶颈问题。低空飞行所需的起降点、导航系统与空域管理平台等设施仍相对匮乏。目前全国低空飞行服务站覆盖率不高，城市空中交通的基础设施建设几乎为零，这对无人机与eVTOL的规模化运营构成了严重制约。

针对这些问题，政府应当积极借鉴美国公路发展经验，加快推进低空基础设施建设。具体而言：

第一，可参考《联邦援助公路法案》的模式，由中央与地方政府共同出资建设一批主干基础设施。尽管中国不存在类似美式联邦结构所带来的高度治理分裂，但各地区之间在发展资源与利益诉求方面仍有差异。如果由各地各自为政推进项目建设，不仅可能造成标准不统一，还可能引发重复建设或低效投入。因此，中央应牵头制定建设规范，通过财政补贴激励地方积极参与，同时确保全国范围内标准协调统一。

第二，可探索采用PPP模式，引导社会资本参与起降点、空域管理平台、导航系统等设施的投资与建设。政府可通过发行“低空基建专项债券”等方式提供融资渠道，从而降低企业参与门槛。

第三，在设施维护方面，可以仿照美国“高速公路信托基金”的做法，设立“低空基础设施养护基金”。具体方式是从低空设施的使用收费中提取一定比例，用于设施的后续维修与养护。使用越多、磨损越大的设施，所获得的养护资金越多，从而实现“使用者付费”的动态保障机制。

《铁路管理法》与标准化

19世纪初，英国铁路建设迅猛发展。1830年，全国铁路总里程仅为98英里；而到1844年，这一数字已激增至2000多英里。迅速扩张的铁路网络显著改变了英国的交通格局和经济布局。煤炭、纺织品等大宗商品运输不再完全依赖运河，工厂布局变得更为自由。同时，人们也可以搭乘火车出行，不仅便利了交通，也极大拓展了活动范围。

然而，铁路发展的同时，也暴露出诸多问题。

首要问题是标准不统一。早期英国铁路多由私人企业建设，各公司在铁轨规格、火车型号乃至运营时间等方面缺乏统一标准。例如，一些铁路公司采用乔治·斯蒂芬森（GeorgeStephenson）倡导的标准轨距——4英尺8.5英寸（1435毫米），而另一些公司则沿用了工程师布鲁内尔（IsambardK.Brunel）提出的7英尺0.25英寸（约2140毫米）宽轨标准。这些技术差异导致不同公司之间铁路无法互联互通，货物与乘客在区域交界处需中转换乘，不仅增加运输成本，也大幅提升调度难度与行车风险。

造成标准混乱的原因，一方面是出于技术考量。布鲁内尔认为宽轨更能保障列车的运行稳定性和安全性；但另一方面，也有企业出于区域垄断的商业意图故意制定“非通用”标准，以排除竞争对手。这种分裂的技术体系使英国铁路在全国范围内难以形成统一网络。

第二个问题是定价与服务的不包容。为获取最大利润，铁路公司制定了高昂的票价。例如，伦敦至伯明翰的一张头等车票高达30先令，二等票也需20先令，而普通工人的周薪仅为15至20先令。在这种价格体系下，工薪阶层只能选择廉价的三等车厢。为了防止高收入乘客“蹭低价”，一些铁路公司甚至将三等车厢取消顶盖，使乘客需忍受风吹日晒。

这种“劣质服务压制价格逃逸”的策略在短期内提高了企业收入，但也带来了显著负面影响。一方面，三等车厢恶劣的乘坐条件剥夺了底层群体享受铁路红利的权利；另一方面，极端价格结构排斥了大量潜在客户，阻碍铁路运输的规模化普及。

第三个问题则是安全隐患。为了压缩成本，铁路公司在安全设施上的投入严重不足，加之标准不统一导致协调成本上升，运营风险陡增，事故频发。

尽管铁路运输引发的抱怨不断，但早期政府并未及时介入，直到一场重大事故引爆舆论。

1841年12月24日凌晨，一辆由伦敦开往布里斯托尔的列车在途经索宁路堑（SonningCutting）时遭遇滑坡事故。由于此前持续降雨，大量泥石覆盖轨道，列车撞击碎石后发生脱轨。三等车厢位于煤水车与货车之间，缺乏缓冲结构，受撞击后严重变形。事故造成8人当场死亡，17人重伤，其中一人送医后死亡。乘客多为工人和小商贩，集中在三等车厢，引发舆论强烈反响，铁路运营积弊由此暴露。

在社会压力下，政界终于开始推动改革。以时任贸易委员会主席威廉·格莱斯顿（WilliamE.Gladstone）为代表的政治家提出立法建议，并于1844年促成了《铁路管理法》（RailwayRegu－lationAct1844）的出台。

该法案对铁路运营作出多项规定：其一，每条铁路每天至少运行一趟“议会列车”，票价不超过每英里一便士；其二，三等车厢必须配备座位及遮风挡雨设施；其三，所有新建铁路须提交至贸易委员会接受审查；其四，政府保留21年后回购铁路的权利。

这些条款为英国政府提供了介入铁路标准、技术安全与价格机制的法定基础。一方面，统一的标准终结了技术割裂带来的混乱；另一方面，制度上的普惠设计促使铁路从“精英交通”转向“全民交通”。特别是政府保留回购权，迫使企业在追逐利润之外，考虑更长期的社会影响与服务质量。这一系列改革推动了英国铁路运输的规模化、安全化发展。

与英国铁路发展类似，中国当前的低空经济也面临“标准不一”的困局。首先，飞行器制造缺乏统一标准。不同企业的无人机与eVTOL在电池规格、通信系统、导航接口等方面存在明显差异，难以实现兼容互通，并带来安全隐患。其次，飞行器尚无强制安全标准，诸如故障检测、碰撞回避等功能的技术要求模糊，制约了监管与调度效率。再次，事故报告、飞行日志与运营数据尚无统一共享机制，事故调查与责任认定变得困难。最后，低空空域的划分、审批与管控也缺乏统一规则，审批效率低、空域冲突频发。

对此，政府应借鉴《1844年铁路管理法》的经验，推动低空经济相关立法，制定统一的飞行器技术标准、安全运营规范、数据共享机制和空域管理行为规范。通过立法统一“规则底座”，不仅有助于提升系统运行的安全性，也将显著降低企业间协调成本，提升产业协同效率。

此外，在服务定价方面，目前低空经济也面临双重失衡：部分市场主导者设定高价垄断，而竞争激烈地区则陷入恶性低价竞争，企业纷纷“贴本跑市场”。这种非理性价格机制不利于低空经济的长期健康发展。政府可参考《1844年铁路管理法》的做法，为相关服务设定合理的价格区间，既避免过度垄断，也抑制价格战，引导企业走向规范、有序竞争。

事故归责与航行安全

从19世纪30年代起，美国铁路网络迅速扩张。到1860年，全国铁路总里程已达3万英里。随着铁路穿越乡村与城镇，行人被火车撞击的事件也频频发生。据统计，19世纪50年代，美国每年因火车撞人造成的伤亡事故高达数百起。在此背景下，如何分担铁路事故责任，成为一项极为现实的法律问题。

在早期，美国法院主要适用“过失原则”（Negligence）来处理铁路事故，认为事故中存在过错的一方应承担相应责任。例如，1857年宾夕法尼亚州的一起事故中，一位农夫在无警示设施的道口穿越铁轨，被列车撞死。调查显示，铁路公司未在道口设置栏杆，司机也未鸣笛警示。法院认定铁路公司有责任，但也指出行人未尽警惕义务，因此仅判铁路公司赔偿家属100美元（约相当于今值3000美元）。

这种责任分配在实践中存在明显问题。受害者一方常因信息不足难以举证铁路公司的过失，而铁路公司则往往以“不可抗力”或“自担风险”（Assump－tionofRisk）为由规避责任。虽然这确实降低了铁路公司的运营成本、促进了铁路建设的扩张，但也引发了强烈的社会批评。媒体普遍谴责铁路公司漠视人命，而缺乏问责机制也使企业缺乏改进安全设施的积极性。

自19世纪70年代起，美国逐步调整了责任制度。首先，铁路公司被要求必须在道口设置警示标志和栏杆，并配备看守员。若未履行这些义务，发生事故时即需承担全部责任。其次，司机的责任被大幅提高，如在城镇或道口未按规定鸣笛，即便事故原因复杂，也需承担主要赔偿责任。1879年一起案例中，一名司机因未鸣笛被判赔500美元。

同时，部分州引入了“比较过失”原则（ComparativeNegligence），即便受害人有部分责任，只要铁路公司也有重大过错，仍须赔偿一定比例。例如，1885年威斯康星州一案中，行人未注意来车而被撞，铁路公司因未设栏杆被判承担50%的损失。

更进一步，一些州对涉及儿童的事故适用“严格责任”（StrictLiability）原则，即使铁路公司无明显过失，也需承担一定责任。

这种责任制度的演进提升了铁路公司改进安全的动机，也在一定程度上改善了公众对铁路企业的印象。但制度仍不完善。铁路公司常将事故归咎于司机，而司机往往缺乏赔偿能力，导致受害者难以获得实质赔付。随着铁路日益普及，这一问题愈发突出。

为解决这一问题，美国分别在1893年与1908年通过了《安全设备法》（SafetyApplianceAct）和《联邦雇主责任法》（FederalEmployers'Liabil－ityAct），确立了铁路公司的连带责任。即便事故系司机单方过失，铁路公司亦须承担相应责任。这不仅缓解了“司机赔不了”的困境，也促使铁路公司加强对司机的培训与管理。此外，《安全设备法》还规定列车必须配备强制耦合器与制动器，有效提升了整体安全水平。

从上述演变可以看出，美国铁路事故责任制度经历了从普通法向制度规制的逐步转型。早期责任分配机制虽简洁，却难以适应技术高速发展与系统复杂化的现实。在实践中，通过不断调整与试错，法律制度逐渐平衡了各方利益，形成了较为合理的责任体系。这种“因时而变”的制度构建方式，为铁路运输的普及提供了关键支撑，也为当前低空经济的安全治理提供了宝贵借鉴。

当前，随着低空经济快速发展，与无人机及eVTOL相关的事故也在增加。不少城市已发生无人机坠落伤人、误撞建筑的事件。由于相关法律尚未健全，事故责任常出现多方推诿、认定困难的局面，严重损害公众对低空经济的信任。

借鉴这些经验，我们应尽快制定适应现阶段技术和产业结构的责任制度，主要可从以下几方面着手：

第一，建立基于风险等级的责任预设机制。

根据飞行器风险等级，划分制造商、运营商、空域管理者等主体的责任比例。例如，对于低风险的小型无人机，可预设运营商承担80%、制造商承担20%的责任；而对于高风险的eVTOL，可由制造商与空域管理者各承担50%。若事故信息充分，可采用“比例过失”原则依据实际过错分担。此举既降低了争议成本，又可有效激励各方提升安全管理水平。在规则设计方面，可参考欧盟《EASA无人机法规》并结合本土实践进行优化。

第二，将技术标准与责任认定挂钩。

借鉴《安全设备法》经验，对飞行器安全标准进行立法，强制配备如故障检测、自动迫降等关键系统。若运营商未达标，则在事故中应被认定为主要责任方，从而推动企业主动改善技术水平。

第三，强化企业连带责任与赔付机制保障。

考虑到操作员或驾驶员常无力赔偿，可依法确立企业连带责任制度。此外，强制商用无人机和eVTOL投保第三方责任险，并设立低空事故赔偿基金。通过保险和基金双重兜底，即使事故造成重大损害，也可保障受害者权益。

结语

作为一个全新的产业领域，低空经济的发展潜力巨大，但其发展过程中面临的障碍同样不容忽视。众多专家指出，技术制约、基础设施滞后、标准缺失与责任划分不清，是当前制约低空经济健康发展的四大瓶颈。

尽管作为一种新型交通方式，低空飞行具有诸多独特性，但从本质上看，它与历史上诸多交通技术的演进历程存在诸多共性。正如那句老话所言：“历史不会重复，但它会押韵。”在这一意义上，尽管我们无法为破解低空经济所面临的所有挑战提供一个放之四海而皆准的答案，但通过回顾铁路、公路、航空等交通系统早期的发展经验，我们依然能够从中汲取有益的启示。