转自：中国应急管理

影响城市安全的致灾因子、承灾环境、应灾主体，在动态演化过程中呈现出更复杂的特征。因此，对城市安全风险管理能力成熟度进行分层和分类评估，才能明晰城市安全风险管理要素，并系统设计城市安全风险管理能力成熟度的应然构建：一是运用“事前—事发—事中—事后”的全周期分析框架，监测和管理致灾因子；二是运用“物理—社群—信息”的立体化结构，感知和优化承灾环境；三是运用“政府—社会—公众”的全员式参与架构，评价和改善承灾主体。

在此基础上，本文提出城市安全风险管理能力成熟度的提升对策：一是遵循“三维共治”原则，增强“全链条风险”的结构化治理能力；二是遵循“因地制宜”原则，强化新生和特殊风险的精准化治理能力；三是遵循“情景适配”原则，培养动态和复杂风险的权变式应对能力。

风险管理能力成熟度是用于评估和增强组织风险管理能力的结构化框架，既可用于自检自评当前的安全管理水平，客观呈现风险管理的现状和绩效，又可用于指导城市安全风险治理的有序发展，因地制宜地分阶段提升安全管理水平，还可用于防范中长期的重大安全风险，构建适配属地资源的城市安全治理格局。

一、风险管理视角下城市安全特征综合分析

风险管理能力成熟度以综合评估风险特征为初始，因此需要全面识别城市安全风险致灾因子、承灾环境、应灾主体的状况，分析上述要素在动态演化过程中呈现出的复杂性特征与趋势性变化。

（一）致灾因子具有复杂性和耦合性，城市安全风险源的新旧交织更为凸显

从风险源头来看，城市安全新旧风险源交织，新兴业态风险不断涌现，新型矛盾纠纷容易恶化升级。第一，在新型城镇化进程加速背景下，自然灾害及事故灾难等传统城市安全风险仍然持续存在并呈现复杂演化趋势。第二，随着经济社会结构转型，新型业态风险的传播边界不断向基层单元拓展，直播电商、物流运输、网约服务等新型领域安全风险进入城市治理的范畴，切实影响公民个体。第三，大数据、互联网等技术快速更迭，生成式AI技术以“指数级”发展速度不断重塑公众对于网络与信息空间的认知与建构，对政府有效防范网络安全风险、人工智能风险、高科技监控风险等新兴技术风险提出新的要求。

从风险传导路径来看，城市安全风险传导呈现“线上+线下”综合叠加扩散的特征，风险治理场景更加复杂多变。第一，信息技术在改变公众经济行为的同时，重塑了人们信息获取渠道和建构网络关系的方式，相应拓展了多元风险治理空间。传统的风险治理主要侧重于物理空间的“现场应对”，随着信息技术的介入，群众“网民化”、现实社会“圈群化”等新趋势日益明显，现代化风险治理场域已经从单一的物理空间扩展到网络虚拟空间、民众心理空间等多元空间。第二，在“现场+舆论场”的治理场域中，城市安全风险传导呈现出更加复杂的“线上+线下”叠加特征。普通矛盾纠纷可能因为网络舆情的介入而迅速放大，尤其是个别具有争议性、带有引导性的话题更容易在流量发酵下扩散和传播，进而可能引发更为复杂的网络舆情风险和社会系统风险。

（二）承灾环境具有多元性和易变性，安全情景的预判难度加剧

从承灾环境来看，城市风险治理场域受多种风险因素耦合叠加及社会经济差异的影响，其风险承灾环境日益多元化和复杂化。第一，城市安全风险的承灾环境是指城市在面对各种潜在安全风险和灾害时所具备的条件和背景，既包括自然地理环境、基础设施建设等物理域承灾体，又包括社会经济环境、社会关系网络等社会域承灾体，以及社区应急能力、居民安全意识等意识域承灾体，是一个多维度多层次的复杂体系。在遭受同等程度的安全风险事件时，基础设施薄弱、风险意识较差、承灾能力不足的地区需要承受更为严重的人员伤亡、资源破坏和财产损失。第二，由于新旧致灾因子不断涌现并在风险传导过程中呈现叠加耦合的特征，各类安全风险的资源与要素关联度增大，单一风险连锁反应导致系统性风险的概率不断增加，城市单位的暴露度与脆弱性随之提升。

从安全风险治理情景来看，安全风险情景构建式治理挑战加剧，基于复杂情景系统化应对综合安全风险的能力亟待强化。第一，城市安全风险呈现多灾种、多要素、多场景、多进程耦合的特征，安全风险情景构建和治理的难度剧增。现有应急预案大多针对单一致灾因子主导的安全事件展开，难以适应日益复杂的风险情景，亟须强化对复杂风险情景的认知能力，从多维度、跨领域的角度对风险开展融合系统的分析。第二，由于自然风险与人为风险的叠加效应加剧，城市物理空间的承载压力持续攀升，数字空间的风险传导机制日益复杂，城市的系统脆弱性将不断上升，安全风险的动态演化将更难预判。

（三）应灾主体能力参差不齐，城市风险管理整体成效难达预期

从应灾主体来看，多元主体对于安全风险的感知识别和应对处置能力参差不齐，城市安全风险管理能力成熟度受限于“木桶效应”。城市安全风险治理涉及多元应灾主体，不同主体在应急资源、专业知识、技术应用等方面的能力存在差异。由于部分个体和组织不具备科学风险识别手段与结构化风险应对知识，往往难以有效识别潜在的安全风险，其惯性化思维容易引发风险漏判或误判，既没有在源头上做到防患于未然，又不能有效阻断风险复合传导，最终导致各类风险叠加，引发安全事故。

从风险应对整体水平来看，城市整体防范和化解重大安全风险的能力亟待提升，尤其是强化并凝聚风险治理共同体的应对合力。第一，风险共治不仅需要多元主体共建风险治理共同体，还需要各主体在合作过程中基于复杂风险环境动态调整，力求各尽所能、优势互补。第二，随着城市化进程中安全风险源头与传导路径的不断演变，单一主体独立应对风险点的方式已不适应复杂安全风险的大环境，亟待建立健全风险共担和协同网络，通过构建多主体的全流程协同机制，联防联控、群防群治，共同化解安全风险治理的难题。

二、城市安全风险管理能力成熟度的系统评估和应然构建

城市安全新变化与多元特征对城市风险管理能力不断提出新要求和新挑战。因此，对城市安全风险管理能力成熟度进行系统分析，尤其是分层和分类评估，才能明晰城市安全风险管理过程中的时间周期、空间场域、责任主体等相关要素，进而系统设计城市安全风险管理能力成熟度的应然构建。

城市安全风险管理能力成熟度评估和构建的要点示例一览表

（一）运用“事前—事发—事中—事后”的全周期分析框架，监测和管理致灾因子

风险管理能力成熟度逻辑下的城市安全是全链条的周期管理。风险管理能力成熟度研究表明：只有将风险管理流程融入组织业务流程与常态治理之中，才能实现整体风险治理水平的稳步提升。同样，只有将风险管理“事前—事发—事中—事后”周期性治理逻辑融入城市“规划—建设—运行—更新”的流程体系之中，才能实现城市整体风险治理成熟度的动态化提升、安全治理能力的持续化改进。

第一，将事前的预防与准备工作嵌入城市规划与建设之中。规划层面，从顶层设计入手，实现风险系统性识别和城市安全规划“两手抓”，结合城市脆弱性分析与抗灾能力评价，合理布局城市功能分区，预留应急疏散空间和应急避难场所；建设层面，在常态治理中强化基础设施及监测预警系统建设，根据受灾机理统筹安排城市的应急物资储备及救援力量配置。

第二，将事发及事中响应与救援工作嵌入城市运行与管理之中。城市的常态运行状态为应急响应的业务连续性提供了先决条件，基础设施的稳定运行和公共服务的有序供给能够增强城市在灾害发生时的承灾能力和恢复水平，合理的城市交通布局、冗余的通信设施及备用的能源供应都能够在灾中响应环节发挥重要作用。

第三，将事后恢复与学习工作嵌入城市改造与更新之中。灾后复盘为城市更新提供了坚实数据支持，通过深入分析危机事件过程中暴露出的脆弱性，制定针对性改造方案，将先进技术与理念融入基础设施更新、建筑群更新及城中村改造过程中，提升承灾环境的冗余度和弹性空间。

（二）运用“物理—社群—信息”的立体化结构，感知和优化承灾环境

城市安全不仅是建筑和生命线工程的“点状”和“线状”安全，还是物理空间、社群空间及信息空间的整体系统安全。空间既是安全风险发生和传播的承灾体，又是城市风险管理的主要场域。当前，城市面临的安全风险已经进入“三元空间”深度交互的新兴治理场域，需要建立更加系统和敏捷的治理框架，提升城市对于复杂系统风险的适应能力。

第一，物理空间强调通过优化城市空间结构与功能布局，提升城市整体韧性与抗风险能力。物理空间，即由建筑物、基础设施、自然环境等实体要素构成的三维空间，是风险发生的直接场所。传统城市安全主要关注城市建筑等个体对象功能损失的规律，而风险管理能力成熟度视域下的物理空间安全是对城市基础设施网络、城市单元功能板块及其风险演化规律的全局考量。

第二，社群空间关注城市多元主体的互动网络与关系，是风险感知形成、资源整合和社会信任构建的核心场域。社群空间，即由城市中不同人群、社会组织和其相互关系所构成的空间形态，反映了城市居民的生活方式、社会结构和价值观念。在社群空间，不同群体对安全风险的认知、承受能力和应对方式有待改善。

第三，信息空间侧重构建智能化的虚拟空间，提升风险预警与协同治理的精准性与敏捷性。在城市安全风险治理中，信息空间及其提供的数据要素，是风险监测与预警、决策与沟通的重要支撑。通过信息空间，能够实时收集、分析和传递城市安全风险相关数据，帮助风险管理主体及时评估风险状况并做出科学决策，为各方之间的协同合作提供信息交流的平台。

（三）运用“政府—社会—公众”的全员式参与架构，评价和改善承灾主体

城市安全的本质是人的安全，城市安全治理过程应坚持以人为本，高成熟度的安全风险治理是各司其职、各尽所能的风险管理架构。城市安全风险的生成与演化涉及政府、社会组织、企业和公众等多元责任主体的交互作用，评价城市公共安全责任主体及其参与架构的就绪状况（Readiness），有利于在风险共担中进一步强化安全共同体。

第一，政府维度的应然状况：顶层统筹协调，部门协同联动，属地快速响应。作为城市安全治理的决策核心，政府承担着战略规划、政策制定、统筹协调及监督评估的角色。同时，属地治理主体作为防范和化解社会安全风险的“前哨”，需要通过隐患排查与整治、信息收集与反馈、安全宣传与教育等多措并举，扎实落实安全风险治理工作。

第二，社会维度的应然状况：企业安全发展，履行社会责任，基层安全稳固。企业作为城市经济活动主体和安全生产责任落实主体，需在合规管理和风险内控基础上，进一步聚焦安全产业发展，履行环境、社会和公司治理（Environmental、Social and Governance，简称ESG）等社会责任及应急管理责任，切实提升行业产业链的整体安全防控水平。社会组织普遍贴近基层，应发挥其灵活性和专业化的组织优势，通过提供专业服务与技术支持，开展公益服务与宣传教育，参与力所能及的志愿活动，持续增强基层的安全风险治理能力。

第三，公众维度的应然状况：公众参与监督，补足能力短板，共创安全文化。公众作为安全治理的“第一响应人”和风险管理活动的重要参与者，其安全意识和自救互救能力是全社会整体安全水平的重要基础。公众在城市安全治理过程中担任着履行日常行为规范、积极实施社会监督、及时自救与互助的主体责任。充分动员和运用公众力量，能够有效发现潜在的隐性风险，处理身边的安全隐患；提升公众安全素质和技能，能有效补足当前城市安全风险治理能力成熟度的短板，从而提升整体治理成熟度。

三、城市安全风险管理能力成熟度的提升对策

城市安全风险治理在时间维、空间维和主体维表现的总和，构成了城市安全风险管理能力成熟度的“初中高三级成熟度”框架，可为评价城市安全治理的风险成熟度水平提供参考。城市运用风险管理能力成熟度“初中高三级成熟度”框架时，需遵循三维共治、情景适配和因地制宜的原则，并结合发展需要，有步骤和分阶段地提升整体风险管理能力成熟度。

（一）遵循三维共治原则，增强全链条风险的结构化治理能力

第一，时间维，实时动态辨识和干预高危风险，关口前移，主动防控。面对安全风险传导综合叠加的特征，城市管理者需要以前瞻性思维进行风险预判，运用大数据、云计算等数字技术，瞄准重点领域及关键人群，精准化管理点位风险，差别化管理类别风险，系统化管理领域风险。第二，空间维，全面优化安全环境，强化“空天地”一体的立体化监管。根据承灾环境的复杂特征，综合运用联合执法、技术改造等手段加强对流动人口多、建筑密度大、安全隐患多的特定区域的安全监管与隐患治理，在根源上有效防范和遏制安全事故。第三，主体维，以全员共抓风险、内外共治风险的框架，持续增强风险管理合力。针对安全风险等级和隐患治理难易程度的差异性，最大化发挥不同部门的专业和能力优势，根据风险等级进行逐级响应。针对全链条风险的分散化、蔓延化，甚至极易升级恶化的特性，全社会都要持续提高安全风险感知能力、复杂风险适应能力、安全应急处置能力，内外共治，以全员式的治理结构，有效防范化解全链条风险。

（二）遵循因地制宜原则，强化新生和特殊风险的精准化治理能力

第一，因地制宜，要根据区域风险底数制定差异化建设规划。由于不同区域资源禀赋及治理情况不同，针对风险承灾环境日益复杂化和多元化的挑战，不同区域需充分发挥空间规划过程中源头治理的作用，参考借鉴第一次全国自然灾害综合风险普查的方法和成果，对区域自身承灾环境开展系统性的承受能力识别，将识别与分析结果综合运用于基层安全治理群测群防、防治规划等重点任务之中。第二，因事制宜，根据新生风险和特殊风险展开精准化监管。全面识别城市安全管理过程中的新生或特殊情况的安全风险，对重点风险区域和生产企业开展风险指数评级，对风险指数较高的领域采用定期督察、挂牌督办等方式，建立区域重点安全风险的长效监管机制，及时完善相关的风险干预制度措施，解决安全风险识别和干预“最后一公里”难题。

（三）遵循情景适配原则，培养动态和复杂风险的权变式应对能力

第一，宏观层面，风险管理能力成熟度建设应与发展情景和属地需求适配。不同区域存在治理水平、数字化能力的客观差异，要求风险管理能力成熟度工具应避免“一刀切”评价，应以解决问题为导向，探索符合自身发展需求的成熟度等级，而非刻意模仿其他地区的成功模式。城市管理者在运用风险管理能力成熟度工具时，需结合地方性法规和区域性需求进行适应性调整，通过制度衔接提升成熟度工具落实效能，避免简单复制而导致的“水土不服”。第二，微观层面，风险管理具体任务执行应与突发事件情景和属地责任适配。城市安全风险具有时空异质性和多情景叠加的特征，同一风险事件在不同时空环境下演变的状态可能存有显著差异。风险治理主体要避免教条主义和形式主义，根据属地频发的突发事件和所承担的安全责任，匹配突发事件的响应条件、演化路径和关键控制节点，构建个性化的情景，有针对性地开展安全风险治理。

综上所述，城市安全风险管理能力成熟度提升是社会系统工程，需要在三维共治、因地制宜、情景适配原则的指导下，提升城市安全风险管理多主体协同、全流程贯通、全要素整合的综合管理能力。通过识别和分析城市安全风险的复杂特征与发展趋势，将风险管理能力成熟度架构内嵌到城市治理现代化的进程中，分步骤、有计划地强化城市对复杂系统风险的应对能力，构建更高水平的安全城市。

●作者：唐钧 熊家艺

●来源：《中国应急管理》杂志2025年第4期 原标题《基于城市安全特征的风险管理能力成熟度提升策略》编辑：付瑞平

●编辑：李玉雯