文/项文惠 浙江工业大学之江学院教授，台湾研究

随着经济社会发展、民众生活保障，台湾能源需求不断增长 ；相对应的，岛内能源资源十分有限，并为应对温室气体排放减量的挑战，供需矛盾之中的能源安全更加突出。在此背景下，一方面自产能源仍在增长，从 2003-2018 年由 2776.5 千公秉油当量增加到2886.5千公秉油当量 ；另一方面进口能源更是持续增长，包括煤及煤产品、原油及石油产品、天然气等在内的主要能源进口量由2003年的116889.0 千公秉油当量增加到2018年的 146037.1 千公秉油当量。

因此，在兼顾“能源安全”、“绿色经济”、“环境永续”、“社会公平”四大面向的同时，利用海外能源资源，满足岛内对能源的需求已成为必然的首要选项。利用海外能源资源的方式主要有两种 ：第一，直接从海外进口能源 ；第二，海外投资直接掌控一定数量的能源资源。本文在分析台湾海外能源资源利用的基础上，归纳需要面对的能源安全，并基于全球能源蕴藏和生产的特点，假设未来台湾能源投资的重点开发区域。

一、贸易格局中的台湾能源安全

（一）能源贸易格局及安全

以台湾“经济部能源局”《能源统计年报》（2018）统计资料为基础，对其 2003-2018 年能源贸易量进行计算和分析，结果显示：

1、台湾能源进口量大于出口量，年均贸易逆差 119606.2 千公秉油当量。年均能源进口量 137643.1千公秉油当量，集中在煤及煤产品、原油及石油产品、天然气、核能四大种类，出口量 18036.9千公秉油当量，石油产品是最主要的种类 ；在规模上，前者是后者的 7.6 倍，由此成为典型的能源贸易逆差地（表 1）。

2、台湾能源进口量持续增长，年均对外依存度达 97.7%。能源进口量由 2003 年的 116889.0千公秉油当量增加到 2018 年的 146037.1 千公秉油当量，年均增长率 1.5%，而用来衡量能源安全的对外依存度的增长率，虽有波浪式反复变化，但总体呈增长趋势 ；在种类上，原油及石油产品是进口能源中最大的种类，由 2003 年的 61992.8 千公秉油当量增加到 2018 年的 71825.7 千公秉油当量，年均增长率1.0%，虽不及能源进口总量的增长率，但占比在 50% 左右，依赖程度最大。

3、台湾进口能源的来源地非常集中。煤炭来源地主要是澳大利亚、印度尼西亚、大陆，年均进口量分别占煤炭进口总量的 39.4%、35.3%、12.5%，总计占比 87.2%，其中，大陆虽排序第三位，但进口量由 2003 年的 22265.0 千吨下降到 2018 年的 225.5 千吨，呈断崖式变化，尤其是 2011 年被南非超过后，排序不断后退，原油来源地集中在中东，沙特阿拉伯、科威特、伊朗的年均进口量分别占原油进口总量的 31.5%、21.2%、7.1%，总计占比 59.8%，其中，伊朗虽呈明显下降趋势，台湾也把来源地扩展到印度尼西亚、马来西亚、尼日利亚、刚果甚至美国，但即使不把后来者居上的阿拉伯联合酋长国、阿曼等计算在内，中东仍然是其进口原油的最大来源地（表 2）；天然气来源地以 2005 年为分界，此前主要是印度尼西亚、马来西亚，总计占比 95.0%，此后实施分散气源策略，逐步在全球各地零散布点，至 2016 年有 11 个来源地，排序前三的是卡塔尔、马来西亚、印度尼西亚，分别占天然气进口总量的43.0%、18.0%、14.0%，总计占比 75.0%，呈现集中态势。铀（黄饼）进口于美国，美国是其核能唯一的来源地。

在进口能源来源地集中的空间分布中，总体特点如下：第一，中东、东南亚是最大的来源地，集中度高；第二，从集中在中东、东南亚向非洲、美洲等地区延伸，基本呈现出以中东、东南亚为主，以非洲、美洲、大洋洲零散布点为辅的能源进口空间格局；第三，分散转移，从多数贸易来源地的进口占比逐步下降，降低对集中区域的依赖；第四，基于以上三点，可归纳为贸易主体增多、贸易区域扩展、贸易市场分散。

“能源安全”的概念以时空为转移，内涵和外延十分丰富，但以能源供需矛盾、能源供给的多元化、海外能源资源的利用最为典型和根本。以此来审视台湾的能源安全，总体特点如下：

第一，台湾能源资源十分匮乏，先天不足，深度依赖能源进口，最大的能源安全问题就是来自于年均达97.7%的对外依存度，既存在供给、价格、运输等不稳定因素，又造成每年用于能源进口支出占岛内 GDP10.0%左右的财政负担。

第二，表面看来，台湾进口能源的来源地分布较广，涉及五洲，但从进口量看，来源地非常集中，尤其是原油及石油产品，作为进口能源中最大的种类，主要集中在中东，而中东是全球地缘风险最复杂的地区之一，时刻影响能源的生产和供给，也会波及岛内能源安全，在这个意义上，台湾的能源安全实质上是中东的原油安全。第三，为缓解能源严重依赖进口的安全问题，台湾实施能源供给的多元化策略，重点在扩大能源来源地和奖励可再生能源发展，不仅降低对集中区域的能源依赖，可再生能源的发展也取得了一定成效，能源安全有所保障。

（二）能源安全形成的原因

能源安全的形成主要有如下原因：第一，自产能源不足，供不应求；第二，能源结构及其价格；第三，可再生能源的替代。

1、能源供需缺口长期存在。能源安全既取决于自产能力，更受需求增长影响。从 2003-2018 年，台湾自产能源由 2776.5 千公秉油当量增加到 2886.5 千公秉油当量，年均增长率 0.3%，能源消费由72177.4 千公秉油当量增加到 87298..0 千公秉油当量，年均增长率 1.2%，前者少于后者 9 个百分点，而且在占比上，除少数年份有增长外，总体呈下降趋势，年均下降率 0.8%，年均占比 3.5%，很显然，自产能源难以满足岛内的能源消费 ；尤其是煤及煤产品、原油及石油产品、天然气三大常规能源的自产量，由 2003 年的 828.8 千公秉油当量下降到 2018 年的 254.6 千公秉油当量，年均下降率 6.6%，相对能源消费，占比总体也呈下降趋势，年均下降率 7.3%，年均占比 0.6%（表 3）。基于供需矛盾，台湾大规模进口能源，尤其是煤及煤产品、原油及石油产品、天然气三大常规能源，形成深度依赖进口的最大的能源安全。

2、全球能源结构及其价格。全球能源结构变化的突出表现是三大常规能源和可再生能源的此消彼长，但前者在全球一次能源消费结构中的占比仍然保持在 80.0% 以上，至少未来数十年内仍将是人类可利用能源的主力，在全球化的背景下，台湾作为这一能源消费结构的攸关者，自然难以独善其身，而作为三大常规能源的依赖者，面对更大、更多的能源安全。国际能源价格、涨跌及其幅度也是能源安全的考量内容。从 2003-2018 年，以原油价格为代表的国际能源价格跌宕起伏，几经反复，2003年为最低价，每桶 33.1 美元，2008 年为最高价，每桶 99.9 美元，但总体呈增长趋势，年均增长率 8.1%（表3）。

台湾作为国际能源价格的追随着，对定价没有主动权和话语权，如果价格上涨，一定会付出沉重的代价，贸易成本居高不下 ；即使是价格下跌，也会产生一定的负面影响，如，更加依赖能源进口、削弱可再生能源的经济竞争力和消费吸引力等。价格波动会影响台湾能源进口的种类及其规模，也带来相应的能源安全。

3、可再生能源的缓慢发展。为保障能源安全、应对气候变化，台湾从上世纪 90 年代末开始奖励可再生能源发展，包括生质能及废弃物，水力，地热、太阳光电及风力，太阳热能四大种类。此外，基于日本福岛核泄漏事故，蔡英文就任伊始，提出能源转型和电力行业改革政策，高举 2025 年达成“非核家园”、可再生能源发电量占比达 20.0% 的目标，太阳光电、风力发电又为主要推动项目。在规模上，可再生能源由 2003 年的 1947.7 千公秉油当量增加到 2018 年的 2632.0 千公秉油当量，年均增长率2.0%，相对能源消费，占比由 2003 年的 2.7% 增加到 2018 年的 3.0%，年均增长率 0.8%，年均占比2.9%（表3）；可再生能源发电量占发电总量由 2003 年的 3.0% 增加到 2018 年的 4.6%，年均占比 3.8%，远远低于全球 20.0% 的平均水平。可再生能源仅作为补充性、辅助性种类，一时改变不了既有能源进口格局及其安全风险，以至于屡屡发生部分地区的停电事件。

3、台湾特殊的政治身份。1949 年中华人民共和国成立后，台湾作为“一个中国”的组成部分，角色逐渐边缘化，仅保持与少数国家的所谓“邦交”关系。这一特殊的政治身份，限制其能源贸易的进口空间，使可选择的来源地很少。同时，在遭遇 1973 年、1978 年两次全球能源危机后，分散进口来源地是主要政策选项，加上上世纪 90 年代末以来实施的三次“南向政策”以及马英九的“活路外交”，以致能源进口空间格局在集中的基础上，开始呈现延伸、分散的特点，能源安全也有相应保障。

二、海外投资中的台湾能源安全

（一）台湾海外能源投资的特点

根据台湾“经济部能源局”《年报》、中油股份有限公司《永续报告书》记录的企业海外能源投资探勘合作信息资料，发现台湾海外能源投资有如下特点：

1、投资区域。台湾从上世纪 70 年代开始进行海外能源探勘开发，投资地包括亚太地区的马来西亚、印度尼西亚、缅甸、越南、澳大利亚、巴布亚新几内亚及哈萨克斯坦，中东地区的阿拉伯联合酋长国、阿曼，美洲地区的美国、哥伦比亚、厄瓜多尔、阿根廷、委内瑞拉，非洲地区的毛里塔尼亚、纳米比亚及加蓬，2000 年后又有利比亚、乍得、肯尼亚、贝里斯、刚果、尼日利亚，但同时不断退出，最终集中到七八个国家，并因在一国几处布点，逐渐由“分散”向“集中”的格局转变，在投资分布最广的 2015 年，有总计 8 个国家 26 处矿区，其中，矿区数量排序前三位的是美国 15 处、澳大利亚 3 处、厄瓜多尔和尼日利亚并列各 2 处，分别占比 57.7%、11.5%、7.7%。在空间分布上，投资地以“洲”为区域单位来看，美洲地区最为集中，同时，表现出由亚洲地区向非洲地区分流的态势。

2、投资主体和投资模式。海外能源投资属于国家战略主导型投资，具有高度垄断性。台湾选择了3家企业在海外投资：第一，中油股份有限公司以“海外石油及投资公司”（OverseasPetroleumInvestment Corporation，OPIC）名义，分别与相关国家政府、国营石油公司及国际能源公司合作探勘，投资地最广 ；第二，台塑石化股份有限公司 2006 年底在美国设立探勘分公司，主要在路易斯安纳州、德克萨斯州探勘开发；第三，台湾电力公司在澳大利亚投资开发。此外，海外能源投资模式分基于股权、非股权两种，前者又分绿地投资、并购投资两种。台湾多数属于绿地投资模式，但因该模式项目周期长、前期投入大、技术要求高，通常需要建设工厂、码头、管道、仓储甚至终端销售网点或产业链的某一环节，故严格意义上并不多。作为投资主体，全部控股的曾有利比亚 Murzuq162 矿区、贝里斯海域两处，其余均是部分控股，多者如乍得 BCOIII、BCSII、BLTI3 矿区，占比 70%，少者如美国 ShoatsCreek矿区、澳大利亚 Prelude 矿区，占比 5%。而且探勘初期，一些还属于非股权投资模式，没有股权和经营权，以提供资金、技术、管理、销售渠道等方式获得一定利益。

3、投资领域。在三大常规能源中，原油、天然气是是台湾海外能源投资最主要的领域，2017 年，投资企业总计获得原油 450.6 万桶、天然气 1.4 亿立方米 ；煤炭仅开发澳大利亚班卡拉煤矿，迄今累计投资新台币 10 亿左右，1999 年开始生产，年产量 590 万吨。

（二）海外能源投资的安全风险

1、投资规模一直徘徊不前。为直接掌控一定数量的能源资源，针对上世纪 70 年代以来海外能源探勘开发长期处于低迷状态，台湾从 2002 年开始推进“石油基金奖励探勘开发石油及天然气计划”、“石油基金奖励石油开发技术研究发展计划”，制订“石油基金奖励探勘开发石油及天然气计划申请作业要点”，规定探勘计划最高可补助 50%、开发计划最高可补助 12%，但实际效果并不明显，每年仅立项探勘计划补助数案，最多的 2008 年为 7 案，最少的 2013 年为 2 案，海外的补助案略多于岛内，平均补助占比除 2012 年为 41.5% 外，其余均在 40% 以下，以致投资始终集中在七八个国家的一二十处矿区。既然海外能源探勘开发一直徘徊不前，而岛内能源消费又保持增长态势，新增消费需求就必须由进口能源加以满足，加大了对外依存度。海外能源投资不足，更突出岛内的能源安全。

2、投资区域面临地缘风险。通常认为，海外能源探勘开发对某种能源或投资地的集中依赖程度越高，能源投资的地缘风险就越大，尤其是发生在投资地的政治动荡、军事冲突、经济危机，会严重威胁能源开发及生产。在台湾海外能源投资由“分散”向“集中”转变的渐进中，对美国等少数投资地的依赖程度也在增加，更为严重的是，因制裁、贩毒、恐怖活动、洗钱风险等，缅甸、哥伦比亚、厄瓜多尔、委内瑞拉、刚果、尼日利亚还被列入高风险国家或地区参考名单，投资面临许多不稳定因素，有很高的能源地缘风险性。如就东帕里亚、西帕里亚两矿区的权益补偿或交换，与委内瑞拉一直争议协商，最后提交纽约国际商会（ICC）仲裁 ；又如，因利比亚局势动荡，在对Murzuq162矿区钻井后，不断延期开发，并未实际生产。地缘风险导致海外能源投资的失败或损失。

3、投资领域在产业链前端。在台湾曾经进行或目前存在的海外能源投资中，涉及原油、天然气、煤炭三大常规能源的探勘开发，但许多投资处在产业链的前端，如仅对乍得 BCOIII、BCSII、BLTI3 矿区进行 1000 公里震测、钻探勘井、三维震测高精度处理，并未实际开发 ；在对伯利兹海域进行震测及资料处理、美国 Jaguar 及 Channelview 等矿区重新研判沉积环境、印度尼西亚 Bulungan 矿区进行震测及持续时间剖面资料处理后退出，未进入开发环节。即使是进入开发环节的投资，也很少全面参与上下游产业链的建设，而难以对探勘、生产、运输、定价、销售有效掌控，在管理上存在安全风险。

此外，“美国页岩气革命”为全球非常规能源的探勘开发创造了条件，在页岩气探明蕴藏量占全球总探明蕴藏量总计 80% 以上的 11 个国家中，台湾虽在其中的阿根廷、美国、阿拉伯联合酋长国、委内瑞拉进行能源投资，也试图寻求与国际能源公司对页岩气、煤层气的开发合作，但仅从 2015 年开始参与美国Permian Bsain 页岩气矿区的投资谈判，缺乏能源投资的竞争力。

综上，台湾海外能源投资存在规模、地缘、管理等方面的限制，这是海外能源资源利用中的一个短板，对保障岛内能源安全的作用并不显著。

三、基于全球能源资源布局特点的海外能源投资重点开发区域

能源资源及其主要产品的生产和供给，关系到人类的生存和发展，在构建人类命运共同体中具有特殊作用。根据全球能源资源蕴藏分布、生产特点，未来全球性六大能源产区将在保障人类能源供给及安全方面处于重要地位。这六大能源产区分别是 ：第一，以美国、加拿大为主的北美“原油、煤炭及页岩气”产区 ；第二、以巴西、委内瑞拉为主的中南美洲“原油、天然气及页岩气”产区 ；第三，以伊朗、沙特阿拉伯为主的中东“原油、天然气”产区；第四，以俄罗斯、土库曼斯坦为主的独联体“天然气、煤炭、原油及页岩气”产区；第五，以利比亚、尼日利亚为主的非洲“原油、天然气”产区；第六，以中国大陆、澳大利亚为主的亚洲及大洋洲“煤炭、天然气及页岩气、原油”产区。

基于全球能源资源布局特点，台湾在海外能源投资的基础上，可选择重点开发区域。通过海外能源投资，直接掌控一定数量的能源资源，对保障岛内能源供给及其能源安全具有重要作用，为此进行如下假设：

假设一，短期来看，可继续开发以美国、澳大利亚为代表的“成熟”投资地的能源资源。至 2017 年底，美国原油、天然气、煤炭的蕴藏量分别是 500.0 亿桶、8.7 兆立方米、250916.0百万吨，可采 10.5年、11.9 年、357.3年，是全球第一大原油产地，而随着页岩气的大规模开发，产量约占美产天然气总量的50.0%，2009 年超过俄罗斯为全球第一大天然气产地，加之美台特殊关系下的台湾对美国的依赖心理；澳大利亚原油、天然气、煤炭的蕴藏量分别是 40.0 亿桶、3.6 兆立方米、144818.0 百万吨，可采 31.6年、32.0 年、300.9 年，而铀蕴藏量是全球最丰富的国家，占全球总蕴藏量的 25.0%，产量占全球总产量的30.0%，加之上世纪末以来就有台澳能矿谘商合作。随着未来全球能源消费的增加，美国、澳大利亚等是未来台湾能源开发的首选区域。

假设二，中期来看，可重新开发以阿拉伯联合酋长国、哈萨克斯坦为代表的“先前”投资地的能源资源。至 2017 年底，阿拉伯联合酋长国原油、天然气的蕴藏量分别是 978.0 亿桶、5.9 兆立方米，可采 68.1 年、98.2 年 ；哈萨克斯坦原油、天然气、煤炭的蕴藏量分别是 300.0 亿桶、1.1 兆立方米、25605.0百万吨，可采 44.8 年、42.2 年、230.4 年。受制于各种因素，台湾退出了在阿拉伯联合酋长国、哈萨克斯坦等的能源投资，未来仍可有选择地重新进行重点开发。

假设三，远期来看，可尝试开发以巴西、俄罗斯为代表的“潜在”投资地的能源资源。至 2017 年底，巴西原油、天然气、煤炭的蕴藏量分别是 128.0 亿桶、0.4 兆立方米、6596.0 百万吨，可采 12.8 年、13.8 年、500.0 年以上；俄罗斯原油、天然气、煤炭的蕴藏量分别是 1062.0 亿桶、35.0 兆立方米、160364.0 百万吨，可采 25.8 年、55.0 年、391.1 年。巴西、俄罗斯等能源资源丰富，一直准备推出一些雄心勃勃的能源开发计划和项目，而且地缘风险相对较小，是未来台湾能源投资的备选区域。

四、台湾应对能源安全的可行之道

为解决台湾的能源安全问题，台湾当局可采取如下解决方案：

一是基于能源供需矛盾，推进能源供给结构和产业结构的调整。降低能源安全风险的关键在结构节能而非技术节能。一直以来，三大常规能源在台湾能源消费结构中的占比总计都约有 90.0%，高于全球 80.0% 的平均水平，而可再生能源发电量在发电总量中的年均占比仅 3.8%，远远低于全球20.0% 的平均水平，意味着可再生能源的发展还有足够空间。此外，台湾的产业结构是一个以服务业为主导、制造业仍有相当地位的经济体系，但能源消费增长很快，对外依存度颇高。

为此，应坚持自主原则，以能源供给结构和产业结构为重点，推动能源系统优化和产业经济可持续发展 ：第一，应强制推进能源耗用标准（MEPS）、分级标示及节能标章，尤其是优先发展技术成熟、发电成本较低的可再生能源，带动生产和使用节能产品，也可以通过宣传教育、消费补贴等方式，鼓励购买新兴能源产品，推进能源供给调整，优化能源供给结构；第二，应重新评估并动态调整 2025 年达成“非核家园”的目标，出于岛内政治需要，急功近利快速“废核”，不仅违背了全球能源转型的客观规律，更会破坏岛内能源供给的稳定性和持续性，第三，应继续引导产业结构优化调整，抑制钢铁、造纸、电子、纺织等高耗能、高排放产业的增长，推动传统产业转型升级，从零件到系统，拉长产业链，提高服务业和战略性新兴产业在经济中的占比。

二是根据全球能源市场变化，创设能源供给和能源安全的稳定局面。目前，台湾能源进口地、投资地都非常集中，面临能源供给和能源安全的地缘风险。为此，应继续实施能源供给的多元化策略，参与能源供给合作 ：第一，应适度降低对高集中尤其是高风险国家或地区能源资源的利用和依赖，在资源、效益、风险的平衡中，分散布点，向经济效益好、地缘风险小的区域过渡 ；第二，海外能源资源利用是一项复杂的工程，应通过减费、补贴、奖励等多种方式，扶持企业尤其是如台塑石化股份有限公司这样的民营企业参与海外能源资源利用，缺少扶持，很难形成对海外能源资源的利用能力；第三，应与当地企业合作，尤其是通过资金、技术、人才等的介入，增加非股权制占比，深度参与探勘、生产、运输、销售等产业链多个环节，实现产业整合，扩大经营规模。