（来源：中国政府采购报）

转自：中国政府采购报

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政务数字化如何避免成“盆景”

■ 本报记者 张明柳

近日，央视《焦点访谈》播出报道《巨额投资造出“数字盆景”》，曝光云南曲靖“城市大脑”项目。该项目累计投入4670万元，配套政务APP日活跃用户仅60人，最终下架停运。财政资金投入不少，系统建设完成，却没能服务群众，暴露出部分地方政务数字化建设追逐新概念、重建设轻应用的问题。

记者就这一事件采访了业内专家、监管机构、采购代理机构代表，各方认为，低效数字化项目的问题根源不在于政府采购流程，而在于前期决策、需求落地和履约验收环节，要释放财政资金效能，需要从事前论证、完善验收标准、压实全周期责任3个维度系统施策。

“盆景”项目如何形成

被曝光的数字化项目采购流程合规，但投运后价值缺失，反映出一个现实矛盾：采购程序合规，并不等于项目能够产出预期公共效益。

“这个结果不是在狭义的政府采购端形成的，盲目决策是根源。说它盲目决策，根本上是没有开展事前‘立项的必要性、投入的经济性、绩效目标的可行性、实施方案的合理性和资金筹措的合规性’功能评估，无视省级已经成熟的‘一部手机办事通’平台，搞重复建设而忽视产出与效果的事前功能性评估。”中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任王泽彩表示。

“我认为核心症结是采购需求没有被转化为明确的绩效目标。前期需求不清，合同就难以形成具体义务，评审和验收也就缺少客观标准，最终容易出现程序已经走完、资金已经支付，但项目没有实际效果的情况。”清华大学公共管理学院政府法制研究中心主任陈天昊表示，“现行政府采购法及其实施条例对项目履约验收作出明确规范，政府采购法修订草案也进一步明确预算、需求、采购、履约、验收全过程绩效管理导向。这意味着数字化项目考核不应只看系统是否建成，更要看实际应用成效。但在部分项目实践中，绩效导向还没有完全落到实操层面。”

“这类问题主要是因为采购人的主体责任没有落实到位，监管层面仅有提醒权限，缺少实质干预手段。”某省级政府采购监管部门负责人介绍，政务数字化项目乱象源头多是采购人需求不清、地方顶层设计缺位。政府采购监管的边界主要聚焦采购流程，无权介入项目立项与需求审核；系统建成后闲置低效，已经属于国有资产管理范畴，超出政府采购监管权责。

杜绝“为建而建”

不少地方推进智慧城市、“城市大脑”建设，热衷于追逐新潮技术与宏大概念，却忽视本地数据基础、人员配置、长期运维保障以及基层群众真实使用需求。避免项目“外表高端、实际鸡肋”，就要把工作做在采购启动之前。

王泽彩强调要把事前评估转化为刚性约束：“对有关项目全面开展‘该不该上、能不能干、效果怎么样、可不可行和钱从哪出’的五要素功能性评审，一个环节不达标，一律叫停，不进入下一环节。”

陈天昊认为源头把关的关键，是把采购的起点从建设什么系统转向解决什么问题。他建议，首先，应当开展项目必要性和重复性审查，查明是否已有可以复用的平台，本地是否具备相应的数据基础、专业人员和持续运维能力。其次，对于需求尚不成熟、技术路线尚不确定的项目，宜通过小范围试点验证效果，再逐步扩大采购范围。最后，采购文件和合同应当提前约定运维升级、系统接口、数据迁移、信息安全、知识产权和退出交接等事项，将数字产品的后续迭代纳入全生命周期管理。

作为常年在采购一线的代理机构代表，海逸恒安项目管理有限公司副总经理秦政经手了不少政务数字化项目。“在《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》）出台前，政务数字化项目需求编制粗略是较为普遍的现象。《办法》出台后，为数字化项目如何确定需求提供了非常详细的指引，如果严格按照《办法》执行，需求模糊的情况其实是可以避免的。”秦政表示。

有些地方的财政部门还出台了更有针对性的政策。以山东为例，2024年山东省财政厅联合山东省大数据局出台了《山东省省级政务信息化建设项目支出预算编制标准（试行）》。“该标准立项论证之严格，导致需求模糊或者片面追求高大上类的项目从立项申请预算阶段就会被严格控制。”秦政告诉记者。

把好“需求关口”

政务数字化项目要避免成为“数字盆景”，做实采购需求是破题关键。

王泽彩提出针对性整改举措，政务数字化项目必须扎实开展需求调研，严禁潜在供应商代为编制需求方案，杜绝技术方主导建设方向。同时，将纯展示类功能定位为增值配套内容，不再列为硬性交付指标，从源头杜绝“为演示而建设”的无效投入。

陈天昊认为，需求调研应从具体问题和使用场景出发。采购人需要说明当前存在什么治理难题、谁会实际使用、现有流程的堵点在哪里，以及项目准备改善哪些指标。采购需求不应只写建设多少模块、汇聚多少数据，而要说明项目能够解决什么问题。具体而言，应当梳理存量系统和数据资源，避免重复建设；识别实际用户和业务流程，明确项目的真实应用场景；根据项目目标设置使用率、办件量、响应时间、系统稳定性和用户满意度等可验证指标。

在具体操作中，代理机构如何协助采购人把好“需求关”？秦政总结为四项精简动作：一是立项前置“三问”，厘清使用人员、解决痛点、不建的现实影响，答案模糊就补充论证；二是建立“业务主导、技术审核”的需求编制机制，组建跨部门需求小组，引入外部专家论证，避免只有信息中心一个部门关起门来写需求；三是拓宽需求调查覆盖面，涉及民生的数字化建设项目，更需要先覆盖实际使用对象；四是做好全生命周期成本测算，明确运维年限、计费方式、数据治理、系统改造等费用，对标规范文件设定绩效目标。“核心在于细化。”秦政表示，招标文件要细化功能节点，减少概念化表述，把预算拆解到具体功能节点，从源头上杜绝“数字盆景”的可能。

告别“建成即过关”

  需求不精准会放大前期决策隐患，验收走过场则会彻底放任风险落地。

“验收改革核心逻辑是要把验收重心从‘有没有做完’转向‘有没有用好’，区分‘建设完成’和‘业务生效’，把使用率、业务成效设为验收前置‘硬门槛’。”王泽彩直言当前验收弊病，“当前政务数字化项目验收存在重交付痕迹、轻业务成效；重静态功能、轻真实运行；重专家书面评审、轻使用者评价的情况。系统界面齐全、大屏能够演示，就算通过验收，至于基层用不用、群众办不办事、数据是否真实流转，基本不核验。”

王泽彩认为，必须严把履约验收关口，将系统“好不好用、能不能用、真不真用”贯穿采购全过程。一旦发现项目履约不力、建设不实，立即暂停、延迟分阶段付款，从资金端约束盲目上马的低效项目持续推进。他建议，要从严规范合同履约管理，推行“原型验证—试点运行—链路落地—运维复评”的分段实施、绩效付款模式，将实际产出成效作为资金支付的前置条件，明确“项目建成不等于履约完成”。同时，在合同中细化约束条款，将虚假集成、敷衍整改、功能空置等情形，明确列为资金扣款、解除合同的依据，压实供应商履约责任。

陈天昊提出，应当形成交付验收、试运行验收和运营绩效评价相衔接的制度安排。交付阶段主要检验功能、接口、数据质量、系统安全和稳定性；试运行阶段通过真实业务检验系统能否进入工作流程；运营阶段则持续观察实际使用率、故障率、响应时间和用户评价。验收不能主要依赖供应商提交的材料，而应当结合系统日志、真实业务数据、功能测试和用户反馈作出判断。采购人与实际使用人、服务对象分离的，应当邀请实际使用人、服务对象参与验收。

 加强“全链条”管理

一个“先天不足”的数字化项目，一路“过关斩将”，最终沦为闲置失效的“数字盆景”，这给了我们一个深刻警示：纠正数字化建设重建设、轻实效偏差，不能仅局限于单一采购环节，而是必须贯通立项论证、需求编制、合同履约、验收运维、监督问责全流程，层层压实各方主体责任。

王泽彩建议实行周期绩效管理。“城市大脑类平台项目，实行‘竣工验收+周期运维绩效复评’；复评不合格停止运维经费；绩效评价结果作为该采购主体预算编制重要依据；审计重点核查是否存在虚假集成、测试数据失真等。”王泽彩介绍。

陈天昊认为，要加强全链条管理，最需要补齐的短板是建立以真实需求为起点、以实际绩效为结果的责任闭环。“其中，两个环节尤其重要：一是需求管理中的公众参与，二是全过程绩效信息的公开透明。应当形成‘谁提出项目，谁说明真实需求；谁组织采购，谁承担主体责任；谁签字验收，谁对验收意见负责’的责任链条。只有把公众参与、专业判断、运行数据、资金支付和监督问责连接起来，才能真正将财政投入转化为公共治理绩效。”

采访中，受访人还一致认为，政务数字化比拼的不是技术概念有多光鲜，而是能否赋能政务运行、惠及广大群众。政府采购提供了规范制度工具，但项目实效更取决于立项决策、需求打磨和后期运维应用。只有将实效思维贯穿项目全生命周期，每一笔公共财政投入，才能真正转化为实实在在的公共价值。

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