8月18日，美国国务卿鲁比奥宣布制裁国际刑事法院（International Criminal Court，ICC）院长赤根智子和检察官办公室高级律师阿卜杜拉耶·塞耶。美方称，两人参与了ICC针对以色列人员的执法行动，并再次指责ICC在美国和以色列未同意的情况下对两国国民行使管辖权。

至此，受到美方制裁的ICC人员已增至13人，包括18名法官中的9人。ICC随即发表声明，谴责美方公然攻击司法独立，表示将继续履行职责。

这不免让人疑惑：这家没有警察和军队，连逮捕被告都要仰仗各国合作的法院，为何面对美国制裁仍然寸步不让？答案不是它有足以同美国抗衡的力量，而是它根本无路可退。

ICC的强硬与无力，是同一制度的两面：它试图使司法判断不受个别大国支配，取证、逮捕和刑罚执行却仍掌握在主权国家手中。它的权威来自独立，效力依赖国家合作。若连司法判断也能因强权施压而改口，ICC失去的就不只是一宗案件，而是继续存在的理由。

司法独立的代价

国际刑事司法并非一直如此。

第二次世界大战后，战胜国设立纽伦堡和远东国际军事法庭，审理德国和日本战犯。大多数被告已落入占领当局之手，法庭背后有现成的强制力。上世纪90年代，前南斯拉夫和卢旺达国际刑事法庭由联合国安理会依据《联合国宪章》第七章设立，联合国会员国负有合作义务；前南法庭后来还得到北约部队协助。即便如此，两家法庭早期抓捕被告仍费尽周折。

1998年，《罗马规约》获得通过；2002年，规约生效，ICC正式成立。它是常设法院，追究个人对种族灭绝罪、危害人类罪、战争罪和侵略罪所负的刑事责任。它不是联合国下属机构，也不同于主要审理国家间争端的国际法院。ICC的法官和检察官由缔约国大会选出，经费主要由缔约国承担，但具体案件不听命于大会。美国没有加入《罗马规约》，不能解聘ICC法官，也不能单方修改规约或撤销逮捕令。

这种独立也有明显代价。ICC没有自己的警察，也无权进入一国境内强行取证、抓人。它把国际刑事审判变成常设工作，却没有同步建立国际执法力量。因此，它不是凌驾于各国之上的“世界刑事法院”，而是由缔约国共同建立、又必须依靠各国运转的司法机制。

ICC为什么不能让步？

美国制裁ICC院长，不会使案件或逮捕令自动失效。依据《罗马规约》，检察官办公室独立调查和起诉，法官独立审案。检方可以申请逮捕令，但是否签发，要由预审分庭审查。院长除履行法官职责外，主要负责法院行政和对外事务，不能命令检察官撤案，更不能要求承办法官收回逮捕令。

案件可以改变走向，但必须经过法定程序。逮捕令不是有罪判决，只表明法官认为已有合理根据相信嫌疑人实施了法院管辖的罪行。嫌疑人和有关国家可以质疑管辖权，也可以主张案件应由本国法院优先办理。法院因新证据或法律理由改变决定，是正常司法行为；若只因被调查者背后的国家足够强大便改口，就不再是司法判断。

美国和以色列反对ICC处理巴勒斯坦局势中的以色列人员，一个重要理由是两国都不是《罗马规约》缔约国。但非缔约国国民并非必然不受ICC管辖。刑法本来就承认属地管辖：一个人在外国境内涉嫌犯罪，通常不能因为本国没有参加某项条约，就拒绝行为发生地法院管辖。

《罗马规约》第12条据此规定，只要涉嫌犯罪发生在缔约国领土，或嫌疑人具有缔约国国籍，ICC原则上就可以行使管辖权。巴勒斯坦于2015年成为缔约方。2021年，ICC预审分庭认定，该局势的地域管辖范围包括加沙、约旦河西岸和东耶路撒冷。ICC据此主张管辖发生在上述地区的相关犯罪。

这不等于ICC享有不受限制的“普遍管辖权”。若案件同缔约国在领土和国籍上都没有联系，又未经安理会移送或有关国家临时接受管辖，ICC通常无权介入。就巴勒斯坦局势而言，领土范围、对非缔约国国民行使属地管辖权、在任官员豁免及案件是否应由国内法院优先处理，仍有法律争议。但这些异议应交由法律论证和司法程序检验，不能靠单边制裁作出庭外裁决。

ICC过去的案件长期集中在非洲，因而被批评只追究弱国和失势人物，不敢触碰大国及其盟友。近年来，它把调查和逮捕令指向俄罗斯和以色列领导人，也是在回应这一质疑。如果此时因大国施压而撤回决定，无异于自承欺软怕硬，以后再审弱国被告，也会失去公信力。

因此，ICC不退让，不只是法官和检察官的个人选择，更是制度自保的底线。强硬未必能让它赢下这场力量悬殊的较量，但若因强权而改变司法决定，它的正当性就会遭受根本损害。

手铐仍在国家手里

司法决定再强硬，也不会自动变成扣住被告的手铐。

《罗马规约》要求缔约国配合法院调查、逮捕和移交被告，但ICC只能提出请求，不能自行进入一国抓人。缔约国拒不合作时，法院通常只能作出“不合作认定”，再交给缔约国大会处理；如果局势由安理会移送，也可以交回安理会。此后是否施加政治压力，仍取决于各国。近年的几宗案件，将这种反差展现得尤为清楚。

2025年3月，菲律宾当局根据ICC逮捕令抓获前总统杜特尔特，并将他移交海牙。菲律宾虽然早在2019年就退出了《罗马规约》，但退约不影响法院对退约生效前涉嫌犯罪行为的管辖。菲律宾政治环境变化后，当局愿意动用本国警察配合法院，逮捕令便迅速落地。

俄罗斯总统普京的情形恰好相反。2024年，《罗马规约》缔约国蒙古国接待普京，却没有执行法院的逮捕请求。对同俄罗斯在安全、能源和经济上联系密切的蒙古国而言，是否抓人从来就不是一道纯粹的法律题。普京离境后，法院认定蒙古国不合作，并将此事提交缔约国大会。

2025年4月，被ICC签发逮捕令的以色列总理内塔尼亚胡访问匈牙利，匈方同样拒绝抓人，随后于6月2日通知联合国退出《罗马规约》。退约本应在一年后生效，但匈方于2026年5月29日收回通知，因此仍是缔约国。无论政策如何反复，内塔尼亚胡已经离境。

再如苏丹前总统奥马尔·巴希尔。他曾统治苏丹近30年，ICC指控他应对达尔富尔冲突中的战争罪、危害人类罪和种族灭绝罪负责，先后于2009年和2010年签发逮捕令。2015年，仍在任的巴希尔访问南非。南非虽是缔约国，却没有逮捕他，任其离境。法院后来认定南非违反合作义务。巴希尔2019年下台，至今仍未被移交海牙，案件也因他未到案而无法开庭。

这些案件说明，缔约国身份固然重要，却不足以决定执行结果。已经退约的菲律宾可以合作，仍在规约之内的蒙古国和匈牙利也可以拒绝。ICC可以独立决定是否签发逮捕令，真正握着手铐的始终是主权国家。

当然，ICC逮捕令并非毫无价值。它会压缩被通缉者的出访范围，增加外交成本，也可能在政府更迭后获得执行机会。但这种长期压力不是执行的保证；一纸逮捕令可以存在多年，却始终得不到执行。

制裁打中了哪里？

美国无法在法律上控制ICC，却能打击法院赖以工作的现实条件。

美国制裁ICC人员并非始于本轮巴以冲突。2020年，特朗普政府曾因法院调查阿富汗局势，可能涉及美国人员而制裁时任检察官本苏达等人。拜登政府2021年解除制裁，但仍反对法院管辖美国和以色列人员。特朗普2025年重返白宫后，美国恢复制裁，并逐步扩大名单。

特朗普于2025年2月签署第14203号行政令。根据该令，被制裁者在美国管辖范围内的财产将被冻结，入境也会受限；美国个人和机构原则上不得向其提供资金、商品或服务。为相关调查提供重要资金、物资、技术或服务的外国人和机构，也可能被列入制裁名单。

这类措施的影响不会止于美国境内。面对美国制裁，银行、支付平台、软件公司和其他跨国企业往往会从严避险。即使法律未必要求中断某项服务，企业也可能为了免惹麻烦而切断联系。法院人员的账户、出行和通信都可能受到影响。

制裁的威慑还会向法院之外扩散。2025年9月，美国把三家被其认定为参与ICC涉以色列调查的巴勒斯坦人权组织列入制裁名单。这个先例发出了清楚警告：即使不是ICC员工，也可能因协助调查而受到惩罚。

这正是ICC最脆弱的地方：美国不能撤销逮捕令，却可以让调查、保存证据和组织审判变得更难、更贵。它无须接管法院，只要让越来越多的人不敢同法院打交道，就能削弱法院的实际能力。

目前，《罗马规约》仍有125个缔约国，ICC经费也不是由美国提供。多国政府已公开反对美方制裁，但外交声援无法自动解决银行、技术和人员安全问题。缔约国若真想维护法院独立，还要为金融服务、通信系统和证据存储提供保障，并承担保护法院人员和合作者的成本。

强硬不等于正确

反对用制裁干涉司法，不等于认同ICC的每一项决定。司法独立是公正的必要条件，却不是公正本身。

首先，ICC不具有真正的普遍性。中国、美国、俄罗斯、印度和以色列等重要国家都没有加入《罗马规约》。有些局势可以依据领土或国籍联系由法院受理，有些只能依靠安理会移送，还有一些无论造成多大伤亡，ICC也未必有权过问。

其次，ICC只是国内司法的补充。按照《罗马规约》第17条，如果有管辖权的国家正在切实调查或起诉，相关案件原则上不应由ICC受理。但一国的调查是否独立、真实有效，是否针对同一人和大体相同的行为，往往正是争议所在。法院对补充性原则把握失当，既可能损害国家司法主权，也可能让国内程序沦为包庇工具。

官员豁免也是难题。《罗马规约》第27条规定，国家元首等官方身份不能阻止法院行使管辖权；第98条又要求法院顾及一国对第三国所负的豁免义务。涉及非缔约国在任领导人时，两条如何衔接，争议格外尖锐。ICC的判例已给出解释，却没有消除各国和学界的分歧。

国际刑事司法也无法摆脱权力政治。安理会可以把非缔约国的局势移送ICC，也可以要求法院暂缓调查或起诉；安理会常任理事国的否决权，又决定了哪些局势可能被移送法院。一些国家有时欢迎ICC追究对手，有时又否定它处理自身或盟友的案件。ICC也因案件长期集中在非洲，背上了“选择性司法”的名声。

因此，维护ICC和国际刑事司法，不能只靠赞美它“硬气”。法院若想赢得长久信任，不仅要顶住压力，还要以统一标准解释管辖权，尊重补充性原则，保障被告的程序权利，避免因国家强弱和阵营不同而厚此薄彼。

中国不是《罗马规约》缔约国，但支持国际社会依法打击和惩治最严重的国际罪行。中方同时强调，ICC应当客观公正，以事实和法律为准绳，尊重当事国的司法主权和补充性原则，避免政治化和选择性司法。反对大国以单边制裁干涉司法，与审慎审视ICC的管辖根据和办案方式，并不矛盾。

ICC的难题，正是当今国际法秩序的缩影：司法判断试图超越强权，执行却仍须通过国家权力。它能否继续发挥作用，既取决于缔约国是否愿意把纸面承诺变成实际行动，也取决于法院能否以一贯而审慎的司法实践赢得国际社会信任。

（作者系美国沃顿商学院应用经济学学士、纽约大学法学院法律博士，纽约州执业律师。长期从事跨境交易和公司法律工作，关注国际法、国际秩序变迁及全球治理问题）

澎湃新闻特约撰稿 长弓魄