要点

完善境外投资安全审查制度，是我国扩大高水平对外开放、健全国家安全法治体系的必然要求，也是提升制度型开放水平的重要抓手。粗放扩张、重收益轻合规的传统海外投资模式已难以为继，“合规前置、安全优先”的高质量出海新阶段正式到来。

作者 | 孔庆江 中国政法大学教授

来源 |《中国外汇》2026年第13期

当前全球地缘政治格局深度调整，各国纷纷收紧跨境投资安全监管，将关键技术、核心基础设施、敏感数据等纳入重点管控范畴。我国对外直接投资规模长期稳居全球前列，构建统筹发展和安全的对外投资法治体系已成为时代刚需。2026年7月1日正式施行的《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，以下简称《规定》）作为我国首部对外投资领域统一行政法规，首次在高位阶立法层面完整确立境外投资安全审查制度。

笔者采用规范分析与比较研究相结合的方法，梳理《规定》对外投资管理体系的立法逻辑与整体制度框架，重点剖析境外投资安全审查的启动标准、审查覆盖范围与违规法律责任，并将该制度与美国对外投资国家安全审查机制开展体系化对比研究。研究表明，该制度标志着我国对外投资国家安全监管体系正式成型；企业需转变传统单一备案式合规思维，建立覆盖投资全生命周期的国家安全风险评估体系，主动适配日趋复杂的国际合规环境。

填补对外投资的国家安全监管立法空白

伴随对外开放持续深化，中国企业全球化布局步伐不断加快。即便全球跨国投资整体呈现波动态势，我国对外直接投资流量常年稳居世界前列。但长期以来，我国对外投资监管规则分散于多部门规章，以国家发展改革委《企业境外投资管理办法》（国家发展和改革委员会令2017年第11号）、商务部《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号）为核心，监管重心集中于产业政策引导、项目核准与备案管理，缺乏针对国家安全风险的系统性规制安排。

2026年6月国务院正式公布《规定》，该行政法规整合分散在各部门的对外投资监管职能，搭建统一规范的顶层法治框架，其中第十五条明确提出“健全境外投资安全审查制度”，成为核心制度创新。此举填补了对外投资领域国家安全监管的立法空白，能够有效防范部分境外投资项目对我国国家安全造成潜在风险。

境外投资安全审查制度规范解构

《规定》是我国对外投资领域基础性行政法规，法律效力层级高于此前各部委出台的部门规章。文件构建起促进、服务、监管、保护、安全“五位一体”的完整对外投资治理框架。其中第十五条创设的安全审查规则，将国家安全考量嵌入境外投资全流程，实现监管逻辑由单一准入核准备案，向全周期国家安全风险防控的根本性转型。

审查实施主体与启动机制

《规定》第十五条要求，健全境外投资安全审查制度。参照外商投资安全审查机制，境外投资安全审查预期以国务院投资主管部门（国家发展改革委）、商务主管部门（商务部）为双牵头单位，结合项目所属行业，联合工业和信息化部、国家互联网信息办公室、国家国防科技工业局、国家外汇管理局等相关部门组建跨部门协同审查机制。运行模式预期参照外商投资安全审查部际联席会议制度，强化多部门联动研判。

《规定》未设置固定量化申报门槛，采用“影响或者可能影响国家安全”的开放性实质判定标准，赋予审查机关合理裁量空间。审查启动预期分为两类路径：一是依申请启动，企业主动申报敏感类境外投资项目；二是依职权主动启动，监管机关在备案、核查、事后巡检过程中发现潜在安全风险，可主动发起审查，不受项目是否完成备案、交割约束。

安全审查覆盖对象与核心审查重点

审查覆盖对象方面，传统对外投资监管多聚焦资金出境环节，鉴于《规定》第二条关于投资的定义，《规定》实质将安全审查范围延伸至境外投资项下全部资产、权益的转让与处置行为。审查覆盖场景不再局限于新设境外企业、股权并购交易，境外子公司股权转让、资产出售、可变利益实体（VIE）架构调整、项目清算注销等全生命周期行为均纳入审查范畴。该规则意味着，即便项目已完成核准备案、境外主体落地运营多年，若后续发生技术迭代、地缘环境变化、股权重大调整等情形，监管机关仍可追溯启动安全审查。

换言之，境外投资安全审查对象不分市场主体类型（境内企业、境内居民个人均适用），无论交易架构采用直接持股或多层特殊目的载体（SPV）离岸持股，只要交易实质存在境内战略资源、关键核心技术、敏感数据向外流失风险，均属于安全审查管辖范围，多层离岸架构无法规避审查义务。

核心审查重点方面，目前配套实施细则尚未出台，结合国家发展改革委现行境外投资敏感行业管理规则加以判断，“敏感领域境外投资”与“可能危害国家安全的境外投资”高度重合，预期是安全审查的核心核查方向。参照《境外投资敏感行业目录（2018年版）》，审查重点划分为四大领域。

一是国防与军事安全领域。国防与军事安全领域的国家安全审查是第一优先级审查，审查重点是涉及武器装备、军工配套、军民两用技术或生产线研制、生产、维修的对外投资项目；在境外军事设施、军工基地周边开展资源、基建、通信投资的对外投资项目；造成军用材料、军工工艺、雷达、航天、舰船等涉密技术、产能外流，可能被境外势力反向利用，对我国军事供应链、装备制造构成牵制的投资交易；造成军品、军民两用物项出口管制清单相关技术、设备变相转移出境的投资。例如，根据《境外投资敏感行业目录（2018年版）》，并购境外军工企业、收购军用芯片/制导算法、境外新建军工产能的投资交易，当属国家安全审查重点的对外投资。

二是战略资源与产业链供应链安全领域。战略资源与产业链供应链安全领域的国家安全审查重点，主要包括：涉及稀土等关键矿产和锂、钴、镍、铀、锗、镓、磷等战略稀有金属的勘探、开采、冶炼、加工的对外投资；削弱国内资源保障能力、造成国内产业链空心化的对外投资；在油气、核电、风光储能核心资源与基础设施领域的对外投资、改变全球能源供给格局、对我国能源自主可控构成冲击、影响能源安全的对外投资；涉及跨境水资源开发、海外大规模耕地并购的投资；造成粮食供给、跨境水源通道受制于人的对外投资；涉及国内支柱产业上游关键原料、中间体、精密零部件海外并购；导致国内制造环节依赖境外、断链风险上升的对外投资，以及战略物资运输通道（港口、航道、管线）控制权交易的对外投资。

三是关键核心技术与产业安全领域。关键核心技术与产业安全领域国家审查的重点包括：半导体、光刻机、芯片设计、量子计算、人工智能（AI）大模型核心算法、先进半导体材料、6G、卫星导航、生物医药、基因编辑、航空发动机、特种新材料；导致自主知识产权、底层算法、工艺技术诀窍（Know-how）、实验数据库向境外流失的对外投资；目标企业掌握我国急需“卡脖子”技术，并购后丧失国内技术研发主导权的投资交易；存在拆分交易、通过离岸公司间接收购核心技术规避审查的投资项目；涉及军民融合技术、出口管制技术、受控专利跨境转移风险的对外投资；投资后境外主体具备反向技术控制、限制我国技术迭代的能力。

四是数据、网络与关键信息基础设施安全领域。数据、网络与关键信息基础设施安全领域的审查重点包括：涉及大数据、云计算、电信运营商、算力中心、互联网平台、征信、生物识别企业的对外投资；获取、存储、传输境内公民信息、地理测绘数据、产业涉密数据、政府敏感数据的对外投资；跨境数据流动合规性方面，违反《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》，造成海量敏感数据出境的对外投资；境外通信基站、海底光缆、卫星地面站、工控系统、电力交通等关键信息基础设施控制权交易；平台算法、用户画像、地理空间涉密测绘数据外流风险的投资。

违反安全审查制度的法律责任

《规定》第二十八条针对违反安全审查义务的行为设置梯度化、高威慑力处罚规则，体现国家安全“零容忍”监管导向。

对于拒绝配合审查、提交虚假申报材料、隐瞒股权架构与核心资产信息，安全审查机关责令限期改正，并处相应罚款；对于造成国家安全风险的，除罚款外，可限制投资者1—3年内开展任何对外投资活动；对于已完成违规投资的存量项目，安全审查机关有权责令停止全部境外经营活动，限期处分股权和资产（实质是强制剥离相关存量境外资产）。

鉴于境外投资安全审查对象与出口管制、外汇管理、境外国有资产监管追责机制存在竞合，上述处罚可与出口管制、外汇管理、境外国有资产监管追责机制联动适用。其中“限期处分股权和资产”条款具备极强约束力，从制度层面杜绝企业“先完成交易、后补办审查”的侥幸心理。

综上，完善境外投资安全审查制度，是我国扩大高水平对外开放、健全国家安全法治体系的必然要求，也是提升制度型开放水平的重要抓手。该制度一方面与出口管制、技术进出口监管形成协同治理合力，防范关键技术、产业链核心环节非正常外流；另一方面为规范各类境外投资活动划定清晰红线，为监管部门处置潜在安全风险提供明确法律依据。

需客观看待安全审查的制度定位：其并非简单约束企业“走出去”，而是通过明确合规边界稳定市场预期，长期来看能够降低企业国际化经营面临的制度性风险。对企业而言，安全审查制度落地的核心价值在于规范审查流程、统一判定标准、提升审查效率，在保障国家安全与支持对外投资高质量发展之间实现动态平衡，也为后续细化配套实施细则预留制度空间。

对外投资安全审查制度国际比较

我国《规定》要求完善的境外投资安全审查并非孤立制度。2023年8月，美国时任总统拜登签署第14105号行政令，授权美国财政部建立对外投资筛查机制（Outbound Investment Security Program， 以下简称OISP），限制美国主体对“受关注国家和地区”敏感技术领域开展投资。2025年末，美国《全面对外投资国家安全法案》（以下简称《COINS法案》）纳入《2026财年国防授权法案》正式落地，将原本依托行政令运行的OISP机制上升为国会立法，管控范围进一步拓展。

美国OISP核心规则

依据2024年10月美国财政部发布的OISP最终实施细则，管控领域聚焦半导体与微电子、量子信息技术、人工智能三大赛道；2025年底通过的《COINS法案》拟新增高超音速装备、超算等管控品类。管辖主体覆盖全部“美国主体”，包括美籍自然人、美国注册企业、本土基金及其境外分支机构，同时禁止通过各类架构故意规避审查义务。

美国OISP机制下的国家安全审查分为两类管控模式。一是禁止类交易。先进制程半导体制造、量子计算机、量子通信、军用监控领域人工智能投资等尖端技术项目，直接禁止美国主体开展。二是申报类交易。成熟制程半导体、普通量子传感、商用人工智能等次敏感领域投资，交易完成后30日内强制向财政部报备；美国财政部亦有权依职权对全部相关领域投资主动发起全面审查。

对于非管控行业的普通海外投资，美国无常态化备案、持续信息报送要求，配套出海扶持、境外权益保护相关制度较少。

中美对外投资安全审查立法逻辑与价值取向

我国境外投资安全审查价值取向为开放优先、安全兜底，制度底色是服务高质量“走出去”与共建“一带一路”。立法逻辑将安全审查与项目核准、备案深度联动：涉及国家安全的项目强制审查，其余投资同步履行常态化信息报告义务；审查覆盖投资设立、并购、股权转让、资产处置全生命周期，投资者负有完整披露、全程配合的法定义务。监管体系兼顾风险防控与主体服务，同步配套国别风险预警、境外投资者权益保护、针对东道国歧视性措施的反制机制，实现监管与服务并重。

美国OISP对外投资审查的核心价值取向为科技竞争优先，底层立法逻辑是单边技术遏制，以压制他国科技发展为首要目标。其采用明确技术参数清单管控模式，只要投资标的达到规定制程、算力门槛即触发申报义务，本质属于技术封锁工具。仅针对特定少数技术领域实施专项管控，无配套企业出海扶持、海外资产维权相关制度，地缘对抗属性突出。

综上，中国和美国对外投资安全审查的制度底层逻辑均围绕国家安全，应对全球科技竞争、跨境资本流动带来的安全隐患，聚焦关键核心技术、战略资源、敏感数据跨境流动风险，建立强制申报、主动核查、违规惩戒规则，要求投资者全面如实披露交易信息。但二者存在本质差异。我国境外投资安全审查覆盖全行业、全周期，核心是监管与服务并行，服务高水平对外开放；美国OISP 仅针对窄范围尖端技术实施单边管控，核心服务自身科技霸权竞争战略。

《规定》的出台，是我国涉外法治建设的里程碑成果。其中第十五条确立的境外投资安全审查制度，既是维护国家主权、安全、发展利益的法治屏障，也是应对全球投资保护主义抬头的战略制度安排。对国内企业而言，粗放扩张、重收益轻合规的传统海外投资模式已难以为继，“合规前置、安全优先”的高质量出海新阶段正式到来。企业唯有深度吃透该项全新安全审查制度规则，主动重构全流程国家安全风险评估体系，方能在日趋复杂的国际竞争环境中实现稳健、可持续的全球化经营。