一、中英政策架构对比

中国现时政策把碳达峰及碳中和当作长期主轴。2021年“双碳”有关顶层文件已指出要按绿色发展思路改造经济社会，要以能源方式的绿色低碳为突破口，把工业、城市与乡村、运输、循环利用及科技、市场都列入总体设计内容。《2030年前碳达峰行动方案》对能源的绿色低碳化、节能效率、工业达峰、城乡状况和交通形式做具体安排，即以宏观目标带动各项部门性措施，建立起政策上的一条完整链条。数字化在中国的绿色转型中被定位为基础设施、产业升级和治理能力的共同支撑。《数字中国建设整体布局规划》要求推动数字技术和实体经济深度融合，覆盖农业、工业、金融、教育、医疗、交通、能源等领域。《数字化绿色化协同转型发展报告（2025）》进一步把数字底座、融合基础设施、双化协同数据资源、绿色低碳产业应用和区域评价放入同一政策观察框架。

英国政策体系以净零（Net Zero）法律目标和碳预算为硬约束。2008年《气候变化法》建立英国温室气体（Greenhouse Gas, GHG）减排的法律框架，2019年修订后将2050年净零目标纳入法律。英国政府（His Majesty’s Government, HM Government）的《净零战略》提出在2050年前实现经济各部门脱碳的政策和建议，覆盖电力、燃料供应、工业、交通、建筑和自然资源等领域。

气候变化委员会（Climate Change Committee，CCC）用碳预算建议及每年的进展报告来对英国政策做外部的可信性审查。有关2025年第7个碳预算的建议指出：2038—2042年的排放预算以535百万吨二氧化碳当量计，以后的减排大多要由交通、建筑、产业及土地利用加以促成。所采用的制度把英国双轨转型（Twin Transition）的诸项要素（法律目标、政策、独立分析、政府对策）都纳入一个闭环的管理或检验关系之中。

英国有关数字化的政策是能源、制造业及数字产业、产业战略诸项内容的结合。原商业、能源与工业战略部（Department for Business，Energy and Industrial Electricity UK）2021Strategy，BEIS）、英国天然气与电力市场办公室（Office of Gas Markets，Ofgem）和创新英国（Innovate年给出的《能源系统数字化以实现净零：战略与行动计划》已经指出：数字化要以系统效率、灵活运行、客户便利、低碳方法为发展方向。2025年所提现代产业战略对先进制造、绿色能源、数字技术做增长预测，要求10年内投资有定数、各业有计划。

从整体上说，中国是“目标规划、部门行动、地方试点、标准目录、重点工程”组合发力，所称的数字化及绿色化都对新型工业、新型能源、新质生产力有帮助。英国属于“法律目标、碳预算、监管规则、市场设计、竞争性资金、部门伙伴关系”组合，其数字化和绿色化按能源角度来结合比较完整，在工业方面用效率、投资及碳制度统一思路。

表1 中英绿色化、数字化协同转型总体架构对照

二、能源领域政策比较

（一）中国：新型能源体系中的数字化和智能化

中国目前所持的能源政策以建立清洁低碳、安全高效的现代能源体系为基本思路。《“十四五”现代能源体系规划》把能源低碳化及供给可靠性同时提上议事日程，又提出加快应对新能源扩张的能力建设。数字化对于源网荷储配合、对煤炭油气做智能处理、对新能或电力作预测、对储能或负荷做安排、对数据作统筹管理诸项工作都是可用的手段。

国家能源局2023年印发的《关于加快推进能源数字化智能化发展的若干意见》提出，到2030年，能源系统各环节数字化智能化创新应用体系初步构筑、数据要素潜能充分激活，能源系统智能感知与智能调控体系加快形成。第五代移动通信（5G）、人工智能、物联网、数字孪生以及区块链诸项技术将进入电力、煤炭、油气、新能源、储能、氢能或综合能源的应用领域。

电力灵活性是中国能源数字化政策的重点。2025年虚拟电厂指导意见提出，到2027年全国虚拟电厂调节能力达到2000万千瓦以上，到2030年达到5000万千瓦以上，并要求虚拟电厂作为资源聚合类新型经营主体参与电力中长期市场、现货市场、辅助服务和需求响应。这一安排表明，中国正把数字聚合能力、分布式资源和市场准入机制同时写入电力系统改革。

AI与能源的双向关系在中国政策中快速上升。2025年“人工智能加能源”实施意见提出，到2027年能源与AI融合创新体系初步构建，推动5个以上专业大模型在电网、发电、煤炭、油气等行业深度应用，探索100个典型应用场景。2026年行动方案进一步提出能源支撑AI发展、AI赋能能源转型两条主线，部署保障算力设施能源供给、推动算力设施绿色低碳转型、促进算力电力协同和开放能源高价值场景等任务。

（二）英国：清洁电力、灵活性市场和能源数据治理

英国对能源的双轨转型是围绕清洁电力及系统灵活性而展开的。从《清洁电力2030行动计划》的观点看，清洁电力本身即能源安全、工业发展与气候改善所依赖的基础，政策要处理电网、许可、可再生能源、长时储能、灵活资源、用户服务以及连接诸项课题。文中将数字化纳入到实际的清洁电力运作中：智能手段、价格弹性、用能配合、信息透明、数据流通都对降低电网压力、削减费用有促进意义。

能源安全与净零部（Department for Energy Security and Net Zero, DESNZ）2025年《清洁灵活性路线图》提出建设清洁、灵活、以消费者为中心的电力系统，目标是最大化能源基础设施利用并降低消费者账单。路线图要求国家能源系统运营机构（National Energy System Operator, NESO）发布部门数字化计划，并把灵活性激励、成本分摊、数据治理和消费者参与纳入同一政策轨道。

2026年所称的《能源数字化框架》对数字化作了更清楚的界定：它把改善数据使用当作治理复杂、分离或灵活的能源系统的一种办法，当作达成脱碳、可负担及安全能源的起点。此框架以清洁灵活性路线图为背景，对目前的碎片化现象做分析，又指出互操作性、用户导向、数据共享（含资源与运行）、数字基建及市场支撑的重要性。

Ofgem所采用的监管方法已把数字化当作对有关企业长期的义务（非临时性创新）。2026Ofgem要求用数据最佳实践（Data Practice，DBP）来补充某些能源行业代码所涉的治理内容，又把年BestDBP作为能源系统分析、安排以及利用数据价值的基本框架，看作通向开放、统一数据共享的手段。有关数字化战略与计划（Digitalisation Strategy and Action Plan，DSAP）的指南要求数字化相关主体（即网络运营者）说明其策略并加以落实，让所涉数据、所建系统满足各方乃至社会的需要。

英国对电力系统的治理正在作调整。2023年提出相应的法律安排，2024年所称的《能源法》已就DESNZNESOOfgem年与同意将英国国家电网所属的电力系统运营公司（National Grid Electricity System Operator Limited）作为独立的系统运营及计划单位来对待，从2024年10月1日开始负责有关电力、燃气的预测、规划及市场策略诸项事务。由此英国能源数字化获得较清楚的系统规划主体。

NESO的部门数字化计划由NESO联合能源系统弹射器（Energy Systems Catapult, ESC）开发，并获得数字弹射器（Digital Catapult）、互联地点弹射器（Connected Places Catapult）和英国皇家工程院（Royal Academy of Engineering）支持。计划明确数字化需求是实现2030年清洁电力的必要条件，并把分布式资产可见性、规划数据共享、消费者灵活性和系统韧性作为行动重点。NESO的虚拟能源系统把数据共享基础设施、开放框架和互联数字孪生作为长期方案，目标是提高模拟、预测和系统创新能力。

英国电力灵活性治理的最新补充是市场协调机制。Ofgem 2025年市场促进者政策框架决定由Ofgem保留总体政策框架责任，由英国电力结算公司（Elexon）牵头制定详细治理安排；2026年1月至2028年3月的第一交付期覆盖所有配电网络运营商（Distribution Network Operator, DNO）灵活性服务、多数NESO商业辅助服务和部分平衡机制，2028年4月至2030年3月的第二交付期扩展至批发市场。这一制度把分散的本地灵活性市场、国家市场和数字化规则纳入统一协调框架。

英国现已着手将AI有关的能源数据列入政策讨论。2026年DESNZ“能源系统AI数据”所列证据请求中已指出，清洁灵活性路线图有义务让DESNZ和Ofgem在2026年第一季给出数字化方案，同时以消费者利益为导向来设计能源数据共享的制度。就AI而论，其能源委员会（AIEnergyCouncil）2025年会议资料又涉及：AI增长区（AIGrowthZones，AIGZ）将有加快电网安排、本地收益、电价优惠及规划便利等措施，所以能源网络容量是数字产业扩张必须面对的限制性因素。到2026年，英国有关能源数字化的框架又把协调及连接作为系统目标，把DESNZ与Ofgem战略、人工智能清洁能源、数字治理一并加以考虑。

（三）能源侧比较判断

中国所称的能源数字化把系统能力建设当作重点，政策上已将电源、电网、负荷、储能及煤炭、油气、氢能、算力与模型一并考虑。英国能源数字化偏重于互操作性及有关公共利益的数据资源，政策着眼点是数据开放、用户授权、灵活市场、网络公司职责、NESO规划和Ofgem的监管任务。从优势角度说，中国可以同时运用数字化、基建投资、试点区域及产业手段来推进改革；英国的优势是监管制度较清楚地规定数据价值、资产归属、消费者保障及社会整体责任。

表2 英国能源数字化政策

表3 能源领域双转型政策对照

三、政策绩效与风险对比

中国能源和工业双轨转型的政策优势体现为规模化组织能力。能源领域可以通过电网投资、新能源基地、储能、VPP、工业绿色微电网和地方试点形成较快扩散；工业领域可以通过绿色制造名单、重点行业达峰方案、碳市场扩围和产品碳足迹管理提高企业行动压力。联合国贸易和发展会议对中国绿色低碳政策的分析指出，中国将中长期气候目标与产业政策和经济增长政策结合，使绿色制造和低碳产业成为增长政策的一部分。

中国目前要处理的政策风险大致有四类。第一，区域间数字化及绿色化的能力有较大差距，东部较易把数据、资本与技术配合起来，而中西部资源型地区须付出较高转型代价。根据王（Lei Wang）及其合作者对中国28省的分析，能源转型对二氧化碳（CO₂）排放所起的削减作用不是全国统一的，数字化对各地的调节意义亦非完全相同。第二，对能源做智能化处理时数据、模型及调度都应是可靠的，AI对电网或核电这类高安全领域要作更细致检验。第三，产品碳足迹与碳市场扩大使数据工作复杂化，低质量数据未必有助于政策落实。第四，算力发展本身会提高用电需求，绿色电力、效率及余热利用必须同时加以控制。

英国政策优势体现为法定约束、独立监督和监管透明。CCC 2025年进展报告指出，英国政府需要继续加快减排行动，尤其要扩大交通、建筑、工业和电力需求侧转型的执行速度。这使能源数字化和工业数字化不能只服务于创新叙事，还要服务于碳预算交付。Ofgem的DBP、DSAP和市场促进者机制正是在这一背景下把数据质量和市场协调纳入监管。

英国所考虑的政策主要面临某些确定性风险。第一，清洁电力2030要求对电网、规划、可再生能源及储能、灵活性做短期集中发展，此时实施能力是最大的限制性因素。第二，工业脱碳以电价、氢能、CCUS和公共资金为依托，如低碳能源成本不具竞争力，工业投资就可能推迟。第三，UK ETS（英国排放交易体系，全称是UK Emissions Trading Scheme）与EU ETS（欧盟碳排放交易体系）在衔接上以及CBAM（欧盟实施的碳边境调节机制）上有时间差，贸易密集型行业将受影响。NAO（英国国家审计署，National Audit Office）2025年《UK Emissions Trading Scheme》报告指出，英国碳价自2023年以来低于欧盟碳价，产业界担忧由此引发竞争力和碳泄漏风险。英国下议院图书馆2026年简报进一步明确，欧盟CBAM已于2026年1月1日正式运行，而英国CBAM计划于2027年1月1日启动，两者存在一年的实施时差。第四，中小企业对数字化、对环境的双重采纳目前缺乏足够实例或能力，政策应提供较具体的辅助手段及资金来源。

数字化本身所涉的环境足迹是两国共担的风险。JRC（欧盟委员会联合研究中心，Joint Research Centre）2024年工作论文《A Critical Review of the Digital and Green Twin Transitions: Implications, Synergies and Trade-offs》指出，数字化的环境成本包括数据中心能耗、AI训练和运行、电子废弃物，以及可能抵消效率收益的反弹效应。OECD（经济合作与发展组织）2025年修订的《OECD Recommendation on Digital Technologies and the Environment》进一步要求从全生命周期视角同时评估数字技术的直接效应、跨部门赋能效应和系统性效应，包括行为变化和反弹效应。所以对双轨转型要作净效应分析，把数字设施本身的排放、数字手段的直接节能量、系统改进所含的间接减排、便利性促成的新需求分别列出来加以讨论。

有关工业竞争力的风险在两国所占的位置并不一样。中国目前要应对国际市场对碳足迹、对供应链及对绿色贸易的种种较高要求，政策正逐步将产品碳足迹、绿色低碳目录以及碳市场做法纳入考虑。英国要处理本国能源价格、产业投资力度及碳泄漏三者之间的平衡关系，拟以清洁能源、先进制造及UK ETS的配合、CBAM来促成低碳投资的可信发展。两国都应避免把数字化投资只看作买设备或建平台的事，而要把数字方案带入能效、质量与生产率一并分析的框架中。

政策审查要防止三类偏差。第一，以政策发布作为执行完毕的标志，不考虑资金、人才、许可及地方治理或供应链的限制。第二，将数字化能力直接归入减排能力，又未提及其他用电增长、反弹现象或设备寿命排放。第三，用个别示范案例代表全行业状况，而不管企业大小、电价高低或监管、产业链位置如何。按此思路界定产品碳足迹边界，所论较接近实际执行情形。

（作者范佳佳系上海社会科学院信息研究所副研究员，陈钰什系清华苏州环境创新研究院天工智库中心特聘研究员）

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“可持续方法论”专栏，旨在厘清城市在可持续发展中遇到的棘手问题，并提供解题思路与方案。

来源：范佳佳 陈钰什