（来源：亚布力企业家论坛CEF）

今年6月，除了世界杯、美伊达成停战备忘录深受全球媒体广泛关注之外，古巴通过激进的经济和社会改革方案也受到了全球舆论的关注。这个加勒比海岛国终于在“内忧外患”之下迈出了新的改革步伐。

作为拉美唯一的Socialism国家，古巴为何在这个时候推出这经济与社会改革方案？这一方案有些什么内容？这些改革将面临怎样的挑战？

古巴位于加勒比海的西北部。1492年10月27日，哥伦布航海发现古巴岛。15世纪末以来，古巴一直是西班牙在加勒比地区重要的殖民地。1895年，古巴在何塞·马蒂领导下开始进行独立战争并宣布独立。

1898年，美西战争爆发后，美国以“解放者”身份介入古巴的反殖民斗争，在击败西班牙之后，美国实际上成为主导古巴命运的新外部力量。

1902年，美国国会批准了《普拉特修正案》（Platt Amendment），并要求古巴制宪会议将其纳入宪法，明确赋予美国干涉古巴内政、驻扎军队乃至否决古巴对外条约的权利，这使古巴在法律上沦为美国的保护国。此外，美国还通过《普拉特修正案》获得了翁达湾（Bahía Honda）和关塔那摩（Guantánamo）两处地点作为基地。与此同时，美国资本大规模进入古巴糖业、烟草、矿产与铁路领域，据学者的研究，美国投向拉美的资金，有接近13%都集中在古巴。

1934年，在“睦邻政策”（Good Neighbor Policy）框架下，时任美国总统富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）推动废止了《普拉特修正案》，名义上放弃对古巴的法定干涉权。但此后，美国依旧拥有关塔那摩海军基地，并继续通过扶植亲美强人巴蒂斯塔（Fulgencio Batista）以及持续的经济渗透，实质上维持着对古巴的深度影响。

1959年，菲德尔·卡斯特罗（Fidel Castro）领导的革命推翻了巴蒂斯塔政权，彻底颠覆了美国对古巴的控制。最初，美国宣布承认古巴革命临时政府。但卡斯特罗领导的革命政权推行国有化政策，导致大量美国在古资产被没收。美国随后采取敌视政策，并于1961年1月正式宣布与古巴断交。

1962年2月，美国对古巴实行经济、贸易和金融全面封锁，两国空中和海上直航均被取消，人员和货物往来都要途经第三国。1977年后两国关系有所缓和。苏联解体后，美国加大对古巴的施压，并强化对古巴经济封锁。

“9·11”事件后，美国将古巴列为“邪恶轴心”外围国家，指责其支持恐怖主义和研发生化武器。

2009年，奥巴马担任美国总统后，指出孤立古巴的外交政策并未能增进美国的利益，因此开始与古巴政府开展外交接触。之后的几年中，奥巴马政府进一步放宽了对汇款、旅行、贸易、电信和金融服务领域对古巴的限制，同时将古巴移出了“支持恐怖主义国家”名单。同时，面对人口老龄化、沉重的外债负担以及困窘的经济，古巴政府于2009年开始推行经济社会模式更新。2014年12月，美古两国政府启动关系正常化进程，并着手缓解长达五十多年的双边紧张局势。

2017年，特朗普上台后，迅速将奥巴马时期的对古政策定性为对古巴政权的不当妥协，不仅收紧旅游禁令，而且大幅扩大对古巴企业的金融制裁，重点打击旅游、汇款与劳务出口等古巴外汇收入来源，并在2021年任期末将古巴重新列入“支持恐怖主义国家”名单。

此后，虽然拜登政府将改善美古关系列为政策议程，还将古巴移出“支持恐怖主义国家”名单，但拜登并未能推动实质性政策突破。

2025年，特朗普重返白宫后，对古巴的政策重返强硬路线，将古巴重新列入“支持恐怖主义国家”名单，实施石油全面封锁，并多次发出军事威胁。尤其是今年1月美国抓捕马杜罗之后，特朗普声称将对古巴采取军事行动。而且，今年5月20日，美国公布案件，指控劳尔•卡斯特罗和另外五人参与击落属于古巴裔美国人团体“援救兄弟会”的飞机，造成四人死亡，其中包括三名美国人。

勿庸置疑，美国长达半个多世纪的制裁、特朗普的极限军事施压以及马杜罗被抓捕的样本，是促成古巴此次经济与社会改革的最重要的外部因素。

不过，古巴国内的困境也是促使该国推出激进改革措施的重要原因。2020年以来，古巴经济受到疫情冲击和外部环境动荡等多重不利因素影响，工农业产量大幅下降，主要创汇产业之一的旅游业遭受重创，古巴外汇收入锐减，能源、物资供应短缺问题进一步加剧。尤其是今年1月，美国抓捕马杜罗后，全面控制了委内瑞拉的石油产业，由于古巴有40%的能源来自委内瑞拉，美国对委内瑞拉石油的控制与封锁对古巴造成了毁灭性打击，古巴国内迅速陷入能源危机，包括哈瓦那在内的众多城市发生大规模的停电与燃料短缺；而能源危机直接推高了古巴国内的物流成本，加剧了本已严重的食品和日用品的短缺，导致通货膨胀与物资匮乏。同时，电力短缺导致中小型企业停工以及基础制造业萎缩，引发严重的经济与人道主义危机。

在美国制裁、特朗普的军事威胁以及国内困境等因素叠加下，古巴短时间内就推出了这次的经济与社会改革方案，海外媒体也因此称这是古巴自1959年革命胜利以来最激进的改革方案。

事实上，虽然实行高度集中的计划经济体制，古巴其实也在持续推进经济改革。在菲德尔·卡斯特罗时期，古巴就对其计划体制做出了调整。苏联解体后，古巴失去最大的外部依靠，为了解决粮食和能源问题，在1991年的古共“四大”上，古巴提出了“发展多种所有制形式”的主张。此后，古巴开始实行国有农场合作化、实行财税和物价改革、开放自由市场、加快对外开放的步伐等措施。在劳尔·卡斯特罗时期，古共“六大”上，启动经济“更新”，出台了一系列改革措施。

2018年，米格尔·迪亚斯-卡内尔担任古巴最高领导人之后，推动了对宪法的修改，并客观承认自由市场权、私有财产和外国直接投资等。2020年，古巴决定扩张私营部门，到2021年，古巴决定把私有经济部门从127个增加至2000个。外界也因此认为古巴正在成为混合经济体。

根据古巴媒体的报道，古巴本次通过的经济与社会改革方案涵盖23个领域，共有176项经济社会改革措施。古巴媒体称，这是古巴自2011年启动经济模式“更新”以来规模最大的系统性改革。总体看，这份带封面43页的改革方案包括以下八大方面的内容。

一是国有企业运营模式的转变。主要内容包括，扩大国有企业制度的权力，使其拥有更大的自主权，并与其他经济主体在公平的竞争环境中运作。简单而言，就是放权改制，全面下放经营自主权，国有社会主义企业获得与私营、外资主体平等经营权限，可开展各类合法经营活动；自主制定批发、零售价格，综合成本、市场行情、产业链关系定价；自主制定薪酬标准，薪资与企业经营效益、工会协商结果挂钩，取消行政统一工资标准。同时，推进国企股份制转型，允许国有企业改组为股份制公司，国家在能源、国防、粮食等战略产业保持绝对控股；国有、私营、自然人、海外古巴侨民、外国投资者均可合规认购国有股份；国企可对外参股、并购其他市场主体。此外，建立市场化退出机制，首次设立国企破产、清算、资产重组法定流程，长期亏损企业不再享受财政补贴，无法承受本币贬值冲击的企业将依法清算等。

二是扩大非国有经济规模。方案大幅放宽私营、非农业合作社准入门槛，将多元所有制纳入制度性经济体系；放开经营规模限制，取消私营企业 100 人用工上限，百人以上企业正式界定为私营企业；允许自然人持有多家企业、跨企业持股；大幅缩减非国有经济禁止经营行业清单；简化设立与运营流程，优化经济主体数字化平台，引入人工智能简化审批，明确证照办理时限；简化合作社、私企注册、转型手续等。同时，向私营企业、合作社授予土地长期使用权、地上权，支持其开展生产、文旅投资；私营主体外汇现金存款可直接存入同币种银行账户，资金来源合法即可自由支取；农业合作社拥有直接进出口权，自主进口农机、燃料、农资，直接出口农产品；可开设境内外本外币银行账户，独立对接境外融资；土地使用权长期无期限授予经营者，取消必须常年实地耕作的硬性要求。

三是所有制关系革新，以公有制为基础，合法保护多元财产权。方案清晰区分“生产资料所有权”与“经营权”，守住土地、关键基础设施等基本生产资料社会公有制底线，同时放开经营权市场化探索；明确承认自然人、法人国内外合法资产积累，保护私人财产权，杜绝无差别资本剥削；允许合规出售国有不动产、股权，购买主体包含本国公民、海外古巴侨民、外国投资者，资金来源合法；同时，设立侨民投资激励计划，吸纳海外古巴人资本参与本土企业发展，打通内外资本双向流通渠道。

四是计划体制转型，从行政分配走向“规划引领 + 市场调节”的模式。方案弱化行政指令资源分配，强化中长期规划与市场信号协同；中长期发展规划聚焦宏观经济平衡，将私营、外资经济全面纳入 2030 国家发展规划与省市地方发展战略；逐步放弃实物资源行政分配，企业通过市场渠道自主获取原材料、外汇、生产要素；国家采购以市场化合同方式开展；保留粮食、能源、外汇、财政四大核心经济平衡表，仅作为政策诊断、调控工具，不再直接管控企业经营；投资审批权限全面下放，国企、混合企业、外资企业依据自身财力自主审批对应规模投资项目。

五是行政分权，精简中央机构，赋予市镇高度经济自治。改革同步推进政府机构瘦身与地方放权，破解中央集权效率低下问题；大幅压缩中央、省、市三级行政编制与机构规模，撤销冗余农业派驻机构，重构属地农业管理体系；赋予市镇战略规划、土地城建、粮食安全、地方产业扶持、进出口创汇、外资招商、财税金融、社会服务完整自治权限；地方可自主审批辖区投资项目，设立产业发展基金，从本地各类企业利润、股权收益中归集资金扶持本土项目；允许城市间联合协作解决区域共性问题，建立差异化垃圾处理收费机制，企业全额承担环卫成本，低收入家庭享受补贴价。

六是推进金融与外汇体系全面现代化，推进局部美元化常态化。金融改革是本次改革突破性领域，打破国家银行单一垄断，重构外汇市场；开放私人银行业，允许本国、外国私人资本设立全能银行、企业银行、小额信贷非银金融机构，接受古巴央行统一监管，与国有银行适用同等监管规则；外汇管制全面松绑，境内外自然人、企业无需事前审批即可开立外币账户；取消外资企业境内外汇支付限制；设立私人持牌兑换所、实时数字化外汇市场，推行外汇拍卖机制；分步实施本币有序贬值，缩小汇率价差。同时，推进金融工具创新，发行境外多币种主权债券，完善证券市场、资产托管体系；规范虚拟资产监管，设立专业数字资产金融机构；移动支付平台 Transfermóvil 获得正式非银金融牌照；逐步取消转账、取现额度限制；配套推出财税改革，分步推行增值税，优化个人累进所得税，提高免税标准至全国平均工资；降低企业所得税税负，对农业、可再生能源、社会投资企业实施税收减免；设立加速折旧政策扶持粮食生产设备进口。

七是实行全方位对外开放，外资、外贸、旅游、能源全面放开。外商投资门槛大幅降低，外资土地使用权最长 99 年，土地收益权超 50 年；外资企业可境外自主开户，仅需向央行、税务部门报备；取消外资强制雇佣中介机构招工规定；允许外资独资经营、收购住宅不动产；老哈瓦那、特立尼达等世界文化遗产区全面开放外资开发；行政许可实行 “默示批准”，简化全部审批文件与时限。同时，外贸权限下放，国企、私企、合作社均可直接开展进出口业务；采用负面清单管理外贸行业；企业可自主出口专利、商标等无形资产；搭建全国产业链对接平台，强制企业公示原材料采购需求，对本土采购给予税收优惠，打造全产业链内循环。能源、交通、数字产业也全面开放，私人、外资可参与燃料进口、零售加油站建设，加油站配套光伏储能实现脱离国家电网；出台专项信贷激励能源转型；电动车进口给予关税、税费全免；外资可投资数据中心，私营企业经营云服务、通信配套设施；设立国家级人工智能与软硬件技术枢纽，将数据认定为土地、劳动、资本、企业家才能之外第五大生产要素。

八是改革社会民生体系，从“补产品”转向“补人”，兼顾效率与公平。改革同步重塑社会保障体系，在市场化转型中守住社会主义公平底线；补贴制度结构性转换，逐步取消商品普惠补贴，建立专项社会保护基金，将补贴精准发放至低收入、脆弱家庭；通过数字化平台动态更新困难群众台账，实现帮扶全程可追溯；劳动与薪酬制度优化，预算内单位统一涨薪，每年依据通胀调整最低工资、养老金标准；社保制度放宽灵活就业、兼职参保限制，家庭照料时长最多折算 10 年缴费工龄；放开专业技术人员多份就业限制；企业可与工会协商缩短工时；允许境外远程办公；企业因经济结构调整裁员需给予员工 3-6 个月基本工资一次性补偿；自主经营者停业可领取一月薪资保障；社会责任制度化，境内所有国有、私营、外资企业必须承担社区社会责任，资助养老金、社区食堂、孤儿与养老机构、公共医疗教育、应急储备、弱势群体就业培训，设立民间应急基金，困难家庭丧葬、平价商品供给均纳入企业社会责任范畴。等等。

从内容看，古巴的经济与社会改革方案较为全面，但由于长期的外部封锁、国内经济积弊，古巴的改革方案落地无疑阻力众多，挑战重重。

首先是美国对古巴政策的转变程度。由于美国将解除制裁与古巴政府进行实质性的经济和政治改革的意愿挂钩，因此可以说，美国是古巴本次改革的最为关键的外部因素。而古巴的改革如果要取得成功，很大程度上需要美国对古巴政策发生根本性转变，特别是需要对《赫尔姆斯-伯顿法案》（Helms-Burton Act，官方名称为《古巴自由和民主声援法》，Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act）第一章和第二章进行重大修订，这两条条款将美国对古巴的禁运正式写入法律，同时还需要取消对在古巴开展业务的外国实体的二级制裁。目前美国的限制阻碍了古巴进入美国市场，使得许多拟定的改革措施，包括古巴裔美国人的投资，在美国现行法律框架下根本不可能实施。同时，古巴的改革如果要有成效，美国还需要修改该法第三章，该章允许美国公民起诉那些将古巴革命后没收的财产投入古巴的公司。这种做法大大增加了外国投资者在古巴投资的风险，阻碍了外国投资者投资于古巴亟需改革的行业。此外，如果没有大量资金，古巴的这些重大改革不可能实现。现在关键就在于美国是否会修订《赫尔姆斯-伯顿法案》，什么时候启动修订？何时完成修订？

其次是古巴需要进行政治改革，从而从制度上保证改革的持续推进。众多国家的改革经验说明，没有政治体制改革的成功，经济改革一定会烂尾，到最终越改矛盾越突出。

再次，如何取信海外投资者。作为Socialism国家，在当前全球泛阵营化、泛安全化与意识形态化背景下，古巴要取信外国投资者以及海外古巴人真正愿意将资本投资到古巴也是一个大难点。古巴的改革方案对古巴侨民寄予了前所未有的厚望，多项措施希望吸引海外古巴人的资本、创业精神和投资。然而，调动海外侨民尤其是那些曾经受过迫害侨民的资源不仅取决于监管改革，还取决于信誉、法律确定性和对改革长期可持续性的信心。

第四是古巴改革目前缺乏具体的执行方案。如前文所述，古巴从苏联解体后就开始推行零散的、不连贯的改革，而改革必须是系统性的、连续、持久的。而且，古巴的改革需要明确优先领域，制定路线图与时间表。

当然，古巴的改革还面临其宏观经济、产业基础、法律体系、公平效率等诸多挑战。但总体看，美国对古巴政策的转变以及古巴能否进行相应的政治体制改革是其经济改革最终能否成果的关键，其改革成效如何，不妨拭目以待。

排版｜林洁