从2015年之后，地方政府举债实行限额管理，旨在将地方债务规模控制在财力可承受范围之内。根据财政部公布的数据可以看到近年来债务限额持续提高，债务余额也同步上升。二者之间的关系如何理解？限额在现实运行中发挥着怎样的作用？本文基于公开数据对2018—2024年的相关情况进行梳理，并讨论限额制度在当前背景下的意义。

一、限额的功能定位

我国对地方政府债务实行限额管理。每年由国务院提出全国总限额及分省安排，报全国人大或其常委会批准后，各省在各自限额内发行债券。一般债务与专项债务分别设限，发债规模不得突破批准限额。

从制度设计看，限额至少承担三重功能：为债务规模设定上限，防止无序扩张；通过人大审议增强程序合法性与透明度；便于中央统筹总量、进行跨区域调节。理论上，债务余额应控制在限额之内，而限额的设定方式及调整节奏，将直接影响债务规模的变化路径。

二、限额与余额的联动趋势

在2018—2025年间，全国地方政府债务限额与余额（一般债与专项债合计）呈现同步上升趋势。从图1可以看到，在2018年末全国地方债务限额约21万亿元，余额约18.4万亿元；在2025年末，限额升至约58万亿元，余额约54.8万亿元。如果分类型看，从图2也可以看出，一般债与专项债均呈现类似特征，尤其是专项债规模增长较快，对总体增长的贡献更为明显。

如果进一步，从“余额占限额比重”这一指标看，如图3所示，近年来该比重总体维持在较高区间（约87%—90%）。这表明，在既定限额框架下，各地债务发行规模通常接近批准上限，显示出限额与余额之间较强的联动关系。

三、为何会同步上升？

限额与余额同步上升，更多反映出当前政策环境与制度安排下的运行逻辑。第一，限额实行动态管理。新增债务额度通常结合宏观经济形势、稳增长需求及风险处置安排综合确定。近年来在稳投资、补短板及化解存量风险等背景下，新增限额相应提高。第二，在政策强调“用好专项债券”的导向下，各地通常在批准额度内较为充分地安排发行计划。第三，从操作层面看，限额既是约束性上限，也是年度可发行规模的明确界定。债务增速的变化，主要取决于新增限额的设定节奏与规模。

四、限额制度的现实意义

在限额与余额同步扩张的背景下，限额制度仍具有重要作用：第一，程序规范与透明度提升。债务发行须经人大批准，相较于无上限或预算外举债，更具规范性与可监督性。第二，总量统筹与风险防控。中央层面掌握整体规模，可根据区域风险状况进行调节，有助于防止局部风险外溢。第三，分类管理与责任明确。一般债与专项债区分管理，有利于明确用途与偿债来源，提高债务结构透明度。一方面，限额制度为宏观调控和财政政策提供了重要工具，另一方面，债务管理的核心是债务扩张的长期可持续性以及财政风险的可控程度。如何在支持发展与防范风险之间取得平衡，是限额管理制度需要持续面对的议题。

近年来，全国地方政府债务限额与余额呈现同步上升趋势。这一现象反映了在动态限额管理和政策取向影响下的制度运行结果。限额制度的意义主要体现在程序合法性、总量统筹和分类管理方面；其对债务增速的约束程度，则取决于限额设定方式及其与财政承受能力、经济增长目标等指标的衔接机制。在“用好债券”与“防范风险”并重的政策背景下，理解限额与余额之间的关系，有助于更加理性地看待地方债管理的逻辑与未来走向。

数据说明： 本文所讨论的限额与余额均为纳入预算管理的法定显性债务，不包含隐性债务及城投平台债务。相关数据来自财政部官网发布的历年地方政府一般债务、专项债务数据，图表由作者根据上述数据绘制。

（作者钟辉勇系上海交通大学安泰经济与管理学院、中国发展研究院副研究员，博士生导师。本专栏主要关注财政和金融问题，由上海高校智库——上海交通大学中国发展研究院、上海交通大学数字化管理决策实验室供稿，将在澎湃新闻陆续刊发。本文也是国家社科基金一般项目（23BJY228）的阶段性成果）

来源：钟辉勇